ჯერ კიდევ 2010 წელს, როდესაც საქართველოს კონსტიტუციის ახალი ვარიანტი შემუშავდა, მიუთითებდნენ, რომ ის ორიენტირებული იყო არა კრიზისების განმუხტვაზე, რაც, წესითა და რიგით, კონსტიტუციის პირდაპირი მოვალეობაა, არამედ – ძირითადად, კრიზისების შექმნაზე. ამ თუ სხვა მიზეზით, „თავისუფალი დემოკრატების“ მიერ საპარლამენტო უმრავლესობის დატოვება პოლიტიკურ კრიზისად შეფასდა, რასაც ამძაფრებს პრეზიდენტის მიერ თავისი ფორმალური თუ არაფორმალური უფლებამოსილებების აქტიურად გამოყენების შემთხვევებიც, მათ შორის – ვეტოს უფლება. შეიცავს თუ არა შექმნილი ვითარება პოლიტიკური კრიზისის ნიშნებს და, საერთოდაც, რას ნიშნავს კრიზისი საქართველოს კანონმდებლობით? – თემას თსუ-ს ასოცირებულ პროფესორთან, იურისტ ირაკლი კობახიძესთან ერთად განვიხილავთ.

დავიწყოთ იმით, თუ როგორ განმარტავს ჩვენი კონსტიტუცია კრიზისს და რა შემთხვევებს მოიაზრებს კრიზისად?

– კრიზისში, უპირველესად, მოიაზრება ვითარება, როდესაც პარლამენტში არ არის ჩამოყალიბებული მყარი უმრავლესობა, ასეთ შემთხვევაში საპარლამენტო უმრავლესობას უჭირს პრინციპული გადაწყვეტილებების მიღება, რასაც სჭირდება პარლამენტის სრული შემადგენლობის 76 ხმა. შეიძლება, ასეთი უმრავლესობა ვერ მოგროვდეს პარლამენტში, რაც, მაგალითად, შეუძლებელს გახდის ბიუჯეტის მიღებას, უზენაესი სასამართლოს მოსამართლეების დანიშვნას, ანუ იმ გადაწყვეტილებების მიღებას, რაც საჭიროებს 76 ხმას.

ამას გარდა, ასეთ ვითარებაში მეტი წონა ენიჭება პრეზიდენტის ვეტოს არა მხოლოდ ორგანული, არამედ ჩვეულებრივი კანონების მიმართაც. მოგეხსენებათ, ჩვეულებრივი კანონები მიიღება სხდომაზე დამსწრეთა უმრავლესობით და, ამდენად, მათი მიღება შესაძლებელია არამყარი უმრავლესობის პირობებებშიც, მაგრამ მისი დამტკიცება შეიძლება, გართულდეს პრეზიდენტის მიერ ვეტოს გამოყენების შემთხვევაში, რადგან პრეზიდენტის ვეტოს დაძლევას უკვე 76 ხმა დასჭირდება და ამანაც შეიძლება, შეუქმნას პარლამენტს პრობლემები. ეს უკვე კრიზისის ნიშნების შემცველი მოვლენაა.

გარდა ამისა, კრიზისად მოიაზრება ვითარება, როდესაც არსებობს დაპირისპირება პარლამენტსა და მთავრობას შორის. თუ მთავრობას არ ჰყავს მყარი უმრავლესობა პარლამენტში და მათ შორის ერთგვარი კონფლიქტია, კრიზისის განმუხტვის უზრუნველსაყოფად შეიძლება, ჩაერთოს პრეზიდენტი.

რას ნიშნავს პრეზიდენტის ჩართვა კრიზისის განმუხტვის უზრუნველსაყოფად?

– პრეზიდენტს მეტწილად, მაინც, ერთგვარი სიმბოლური კომპეტენციები აქვს, ამ კუთხით. მაგალითად, როდესაც ბიუჯეტის არმიღების საფუძველზე უცხადდება უნდობლობა მთავრობის შემადგენლობას. ასეთ შემთხვევაში პრეზიდენტს არანაირი დისკრეცია არ აქვს მინიჭებული: თუ პარლამენტმა არ მიიღო ბიუჯეტი, ამის შემდეგ იწყება უნდობლობის გამოცხადების პროცედურა და, თუ პარლამენტმა ეს პროცედურა ვერ მიიყვანა ბოლომდე, პრეზიდენტი არათუ უფლებამოსილი, არამედ ვალდებულია, დაითხოვოს პარლამენტი და დანიშნოს რიგგარეშე არჩევნები. ანუ, ამ კუთხით, პრეზიდენტს ენიჭება პარლამენტის დათხოვნის ერთგვარი ფორმალური უფლებამოსილება. ამასთან, საქართველოს პარლამენტს შეუძლია, აღძრას მთავრობისთვის უნდობლობის გამოცხადების საკითხი ჩვეულებრივი წესით.

რა საფუძვლები აქვს პარლამენტის მიერ მთავრობისადმი ჩვეულებრივი წესით უნდობლობის გამოცხადების საკითხის აღძვრას?

– მთავრობისადმი უნდობლობის ჩვეულებრივი წესით აღძვრას არ სჭირდება რამე განსაკუთრებული საფუძველი. ეს არ არის სუფთა სამართლებრივი პროცედურა, უპირველესად, ეს არის პოლიტიკური პროცედურა. ამდენად, თუ არ არსებობს პოლიტიკური ნდობა მთავრობასა და პარლამენტს შორის, პარლამენტს ნებისმიერ დროს შეუძლია, აღძრას მთავრობისადმი უნდობლობის გამოცხადების საკითხი.

როგორია ეს პროცედურა?

– ძალიან გართულებული, რაც იყო კიდეც ვენეციის კომისიის ერთ-ერთი მთავარი კრიტიკის საგანი. მოგეხსენებათ, თავის დროზე, კონსტიტუციის ავტორთა აქცენტი გადატანილი იყო იმისკენ, რომ მაქსიმალურად გაეფართოებინათ პრემიერმინისტრის ძალაუფლება და მიენიჭებინათ მისთვის ხელშეუხებლობის გარანტიები. ამიტომაც მთავრობისთვის უნდობლობის გამოცხადების პროცედურა ძალიან გაართულეს. სირთულეა ისიც, რომ პროცედურა დროშია გაწელილი. როგორც წესი, ორ თვეს ან უფრო მეტს წაიღებს, გააჩნია, რა როლს შეასრულებს პრეზიდენტი.

როდესაც პარლამენტი დასვამს მთავრობისთვის უნდობლობის გამოცხადების საკითხს, ამის შემდეგ წამოაყენებენ პრემიერიმინისტრის ახალ კანდიდატურას, რომელიც უნდა მიიღოს პრეზიდენტმა.

აუცილებელი წესით თუ აქვს რამე უფლებები?

– პრეზიდენტს შეუძლია, მიიღოს ორი ალტერნატიული გადაწყვეტილება: მას შეუძლია, წამოაყენოს პრემიერმინისტრის პარლამენტის მიერ შემოთავაზებული კანდიდატი, ან უარი თქვას, ანუ აქვს ერთგვარი ვეტოს უფლება. პარლამენტს კი შემადგენლობის სამი მეხუთედით შეუძლია ამ ვეტოს გადალახვა. თუ პარლამენტი მოაგროვებს ამ 90 ხმას და გადალახავს პრეზიდენტის ვეტოს, მაშინ უნდობლობის გამოცხადების პროცედურა გაგრძელდება, წინააღმდეგ შემთხვევაში, პროცედურა დასრულდება. რეალურად, ვეტოს ეს უფლება თავის დროზე, 2010 წლის ცვლილებებით, პრეზიდენტს მიენიჭა იმისთვის, რომ პრემიერმინისტრის პოზიციები მაქსიმალურად გამყარებული და დაცული ყოფილიყო. ანუ, ეს იყო კონსტიტუციური პრინციპების საწინააღმდეგო რეგულაცია, რომელიც შეგნებულად ჩაიდო კონსტიტუციაში 2010 წლის ცვლილებების განხორციელების დროს. სადამდე შეიძლება, მიგვიყვანოს ამ რეგულაციამ დღეს? შეიძლება, შეიქმნას ვითარება, როდესაც პარლამენტში არ იქნება ჩამოყალიბებული მყარი უმრავლესობა და, აქედან გამომდინარე, შეიძლება, პარლამენტმა და მთავრობამ მიიღოს პოლიტიკური გადაწყვეტილება, რომ ჩატარდეს რიგგარეშე საპარლამენტო არჩევნები. პრეზიდენტს შეუძლია ამ არჩევნების წინააღმდეგ წასვლა, მას შეუძლია, დაბლოკოს რიგგარეშე არჩევნები იმით, რომ დაადოს ვეტო მთავრობისთვის უნდობლობის გამოცხადებას და თავიდან აირიდიოს რიგგარეშე საპარლამენტო არჩევნები.

მაგრამ, თუ პრეზიდენტმა არ გამოიყენა ვეტოს უფლება ან მისი ვეტო დაძლია პარლამენტმა, მაშინ შესაძლოა, გამოუცხადდეს უნდობლობა მთავრობის შემადგენლობას და ასეთ დროს, ერთი მთავრობა შეიცვლება მეორე მთავრობით, რომელსაც პარლამენტი გამოუცხადებს ნდობას. თუ დადგა მთავრობის უნდობლობის საკითხი, მაგრამ პარლამენტმა ახალ მთავრობას ნდობა ვერ გამოუცხადა, ამ შემთხვევაში პრეზიდენტი უფლებამოსილია, დაითხოვოს საქართველოს პარლამენტი, ოღონდ ამ უფლებამოსილებას პრეზიდენტი ახორციელებს პრემიერმინისტრის კონტრასიგნაციით.

ანუ პრემიერმინისტრის თანხმობით?

– დიახ. პრეზიდენტს, კონსტიტუციით, პარლამენტის დათხოვნის დისკრეციული უფლება არ აქვს მინიჭებული, ანუ ასეთ უფლებამოსილებას ის დამოუკიდებლად არ ახორციელებს, მაშინაც კი, როდესაც საქმე ეხება ბიუჯეტის მიღებას, თუ მისი მიღება ვერ ხერხდება, პრეზიდენტი უბრალოდ ვალდებულია, დაითხოვოს პარლამენტი ასეთ რთულ ვითარებაში, ამ მეორე შემთხვევაში კი, საბოლოო გადაწყვეტილებას, უნდა დაითხოვონ თუ არა პარლამენტი, იღებს პრემიერმინისტრი. ეს რეგულაცია იმიტომ ჩაიწერა კონსტიტუციაში, რომ, როდესაც პარლამენტი უცხადებს უნდობლობას მთავრობას, მაგრამ ბოლომდე ვერ უცხადებს რთული პროცედურის გამო, ასეთ ვითარებაში შეიძლება, მთავრობას არ აძლევდეს ხელს რიგგარეშე არჩევნების ჩატარება. ანუ, ყველაფერი ორიენტრებული იყო იმაზე, რომ პრემიერმინისტრს მაქსიმალურად გახანგრძლივებოდა თავისი ყოფნა პრემიერიმინისტრის პოზიციაზე, მაშინაც კი, როდესაც არ არსებობდა ნდობა პარლამენტსა და მთვრობას შორის და იმისათვის, რომ თავიდან აეცილებინა პარლამენტის დათხოვნა, რაც თავისთავად ნიშნავდა მთავრობის წასვლას და არჩევნების შემდეგ ახალი მთავრობის მოსვლასაც გულისხმობდა, პრემიერმინისტრს მიენიჭა კონტრასიგნაციის უფლება.

ესე იგი, თუ მთავრობას ექნება პარლამენტში 76 გარანტირებული ხმა, კრიზისი ირიცხება?

– არის მთელი რიგი გადაწყვეტილებები, რომლებსაც არ ჰყოფნის 76 ხმა. იცით, რომ საკონსტიტუციო სასამართლოს რამდენიმე მოსამართლეა დასანიშნი, რასაც სჭირდება პარლამენტში სიითი შემადგენლობის სამი მეხუთედი, რაც შესაძლოა, ვერ შეგროვდეს ასეთი კონფიგურაციის პარლამენტში. თუმცა, გადაწყვეტილებების უმეტესობა შეიძლება, ძალიან მარტივად მიიღონ, თუ პარლამენტში მთავრობას ეყოლება გარანტირებული 76 ხმა.

დიდი სჯა-ბაასი გამოიწვია პრეზიდენტის ადგილმა სახელისუფლო შტოებში, პრეზიდენტი განეკუთვნება რომელიმე შტოს?

– კლასიკური გაგებით, თუ გავიაზრებთ კონსტიტუციური სამართლის დოქტრინას, არსებობს სამი სახელისუფლო განშტოება: საკანონმდებლო, აღმასრულებელი და სასამართლო. ეს არის კლასიკური ტრიადა, რაც დამახასიათებელია დემოკრატიული მმართველობისთვის. ამ სისტემაში კონსტიტუციით პირდაპირაა განსაზღვრული, რომ საკანონმდებლო შტო არის პარლამენტი, უმაღლესი აღმასრულებელი ორგანო არის მთავრობა, ხოლო სასამართლო მართლმსაჯულებას კი ახორციელებს საერთო სასამართლოების სისტემა და იქვეა საკონსტიტუციო სასამართლოც. რაც შეეხება პრეზიდენტს, ის არ განეკუთვნება არც ერთ შტოს, ის არის ხელისუფლების ნაწილი, მაგრამ არ არის ხელისუფლების შტო, რა გაგებითაც ამას მოიაზრებს კონსტიტუციური სამართალი. ანუ, პრეზიდენტი დგას ამ სამი შტოს გარეთ, მინიჭებული აქვს არბიტრის ფუნქცია და ამ ცნებების ერთმანეთისგან გამიჯვნას აქვს პრინციპული მნიშვნელობა. იქ, სადაც პრეზიდენტი არის შტო, მაგალითად, კლასიკური ნახევრად საპრეზიდენტო და საპრეზიდენტო მმართველობა, პრეზიდენტი არის შტოების ურთიერდაბალანსების სისტემის ნაწილი. ანუ, დემოკრატიულ სისტემაში შტოები: აღმასრულებელი, საკანონმდებლო და სასამართლო, ერთმანეთს აბალანსებს. რაც შეეხება ჩვენს, საპარლამენტო სისტემას: პრეზიდენტი არ არის სისტემის დაბალანსების ნაწილი, მას ენიჭება არბიტრის ფუნქცია, რაც პრინციპულად განსხვავდება დამბალანსებლის ფუნქციისგან. სპორტული შედარება რომ მოვიყვანოთ: საფეხბურთო ჩემპიონატში ერთმანეთს აბალანსებენ საფეხბურთო გუნდები და იმ შემთხვევაშია ჩემპიონატი საინტერესო, თუ გუნდები სათანადოდ აბალანსებენ ერთმანეთს, არბიტრს არ აქვს დაბალანსების ფუნქცია, ის უბრალოდ მეთვალყურეობს გუნდების მიერ წესების დაცვას და ასე უნდა იყოს გააზრებული არბიტრის ფუნქცია კონსტიუტუციურ სისტემაშიც. ანუ პრეზიდენტი არის ნეიტრალური, ის არ იბრძვის ძალაუფლებისთვის, მისი ფუნქცია არ არის პოლიტიკური ძალაუფლების განხორციელება და არსებითად არბიტრის ფუნქცია აქვს მინიჭებული. არის პოლიტიკური პროცესის, კონსტიტუციური სისტემის გარე დამკვირვებელი და, ამ დაკვირებიდან გამომდინარე, პრინციპულ ვითარებაში ის იღებს პრინციპულ გადაწყვეტილებებს, ანუ კონკრეტულ შემთხვევაში იღებს გადაწყვეტილებას იმის შესახებ, თუ როგორ უნდა იყოს დაძლეული კრიზისი.

გამოიყენა ამ ხნის განმავლობაში პრეზიდენტმა ეფექტიანად მისთვის კონსტიტუციით მინიჭებული არბიტრის ფუნქცია?

– ჩვენ ვნახეთ მის მიერ ვეტოს გამოყენება.

ეს კონკრეტული ვეტო და საერთოდ ვეტო ნიშნავს არბიტრის ფუნქციის შესრულებას?

– დიახ, როდესაც პარლამენტი იღებს ისეთ გადაწყვეტილებას, რომელიც არ შეესაბამება დემოკრატიულ პრინციპებს და რაც არ წაადგება დემოკრატიული სისტემის შემდგომ განვითარებას, პრეზიდენტი ერთვება, როგორც არბიტრი.

თვითონ იღებს გადაწყვეტილებას - რა უწყობს თუ უშლის ხელს დემოკრატიის განვითარებას, თუ არსებობს რაღაც სტანდარტი?

– დიახ, ეს პრეზიდენტის დისკრეციაა. ვეტოს დადების მომენტისას ის დისკრეციული უფლებამოსილების ფარგლებში მოქმედებს და მისი გადასაწყვეტია იმის განსაზღვრა, თუ რამდენად მიზანშეწონილია ამა თუ იმ კანონპროექტის ძალაში შესვლა და ამოქმედება. არბიტრის ფუნქციაზე შეგვიძლია, ვისაუბროთ კრიზისულ სიტუაციაში პარლამენტის დათხოვნის უფლებამოსილებაზე, მიუხედავად იმისა, რომ პრეზიდენტის ფუნქცია შეზღუდულია, მაინც არბიტრის როლს უთავსდება ყველა ის კომპეტენცია, რომლებიც პრეზიდენტს ამ კუთხით აქვს მინიჭებული.

თუკი არ იარსებებს უმრავლესობა, ვეღარ იარსებებს უმცირესობაო. რა პრივილეგია აქვს უმცირესობას, გარდა კაბინეტ-მანქანისა?

– საქართველოს პარლამენტის რეგლამენტითაა დადგენილი, რომ უმცირესობა უნდა იყოს უმრავლესობის საპირწონე. შესაბამისად, თუ არ იქნა უმრავლესობა, არ იქნება უმცირესობაც. თავის დროზე მმართველი უმრავლესობა განზრახ არ ქმნიდა უმრავლესობას, რომ ოპოზიციას არ შეექმნა უმცირესობა. დღესაც, თუ დაიშალა უმრავლესობა, უმცირესობა ვეღარ იარსებებს. ასევე, რეგლამენტში გაწერილია პროცედურული პრივილეგიები, მაგალითად, საპარლამენტო დებატებისას სიტყვა ცალკე ეძლევა უმცირესობის ლიდერს და მის სიტყვას, ისევე, როგორც უმრავლესობის ლიდერის სიტყვას, აქვს განსაკუთრებული მნიშვნელობა. ეს პრივილეგიები მნიშვნელოვანია პოლიტიკურად.