დღეს for.ge-ს პრე-კლუბში ადგილობრივი თვითმმართველობის სისტემის განვითარების საკითხებსა და დეცენტრალიზაციის სამთავრობო სტრატეგიის თემაზე პრეს-კონფერენცია გაიმართეს პროფესორმა მიხეილ ჯიბუტმა (საქართველოს ეკონომისტთა ასოციაცია); ექსპერტმა თვითმმართველობის საკითხებში, დავით ზარდიაშვილმა, ასევე სანდრო სვანიშვილმა და დავით ბასიაშვილმა (თვითმმართველობისა და რეგიონების თავისუფალი ინსტიტუტი).

პრეს-კონფერენციაზე ითქვა, რომ 5 აპრილს საქართველოს საპატრიარქოს წმინდა ანდრია პირველწოდებულის სახელობის ქართულ უნივერსიტეტში გაიმართება კონფერენცია თემაზე - საქართველოს ადგილობრივი თვითმმართველობის და რეგიონული განვითარების თანამედროვე გამოწვევები. კონფერენციის ორგანიზატორი არის ზემოთხსენებული უნივერსიტეტი, ხოლო პარტნიორები არიან „ადგილობრივი თვითმმართველობის ეროვნული ასოციაცია“, „საქართველოს ეკონომისტთა ასოციაცია“ და „თვითმმართველობისა და რეგიონების თავისუფალი ინსტიტუტი“.

მიხეილ ჯიბუტის თქმით, კონფერენციის აქტუალობა განაპირობა იმან, რომ საქართველოში სახელმწიფოებრივი დამოუკიდებლობის აღდგენის დღიდან იყო ფიქრი იმაზე, თუ როგორ უნდა იყოს ქვეყანა მოწყობილი ადმინისტრაციულ - ტერიტორიული თვალსაზრისით, როგორი უნდა იყოს მმართველობითი დონეები და ა.შ. იყო სხვადასხვა ვარიანტები, ხოლო 2006 წლიდან ჩამოყალიბდა ის სისტემა, რომელიც დღეს არსებობს - მუნიციპალიტეტები და ე.წ. თვითმმართველი ქალაქები. ჯიბუტი ამბობს, რომ რეფორმის გაგრძელება მოცემულია გადაწყვეტილებაში „საქართველოს რეგიონული განვითარების სტრატეგია 2012-2017 წლები“.

„მემკვიდრეობითობის პრინციპიდან გამომდინარე, მთავრობის ცვლილება, პრინციპში, არ ცვლის იმ ხაზს, რომელიც ბოლომდე არის მისაყვანი, რადგან ჩვენ ე.წ. ტრანსფორმაციის, ანუ გარდამავალ პერიოდში ვიმყოფებით. სამწუხაროდ, ბევრი რეფორმა უკვე მერამდენედ იწყება, ყველა ახალი ხელისუფლება ცდილობს რეფორმის თავიდან დაწყებას, რაც ძალიან არაეფექტიანია და საბოლოო ჯამში, რეფორმის შედეგები თითოეულ ადამიანამდე არ მიდის, რადგან თვითონ რეფორმა შეიცავს სოციალურ ხარჯს, ანუ იმ დანაკარგს, რომლის გამოც ადამიანებს კი არ უუმჯობესდებათ მდგომარეობა, არამედ რჩება იმავე დონეზე, ან შეიძლება უკუსკვლასაც ჰქონდეს ადგილი“, - აცხადებს მიხეილ ჯიბუტი.

მისი თქმით, დღევანდელი მმართველი გუნდის დამოკიდებულება ადგილობრივი თვითმმართველობისადმი გამოხატული იყო ჯერ „ქართული ოცნების“ პარტიულ დოკუმენტში (წინასაარჩევნოდ), შემდეგ მან ნაწილობრივ ასახვა ჰპოვა 2013 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტში და ბოლოს, აისახა 2013 წლის 21 თებერვლის მთავრობის სხდომაზე, სადაც 2013-2014 წლებში მმართველობის დეცენტრალიზაციის კონცეფცია გამოქვეყნდა. მიხეილ ჯიბუტი აცხადებს, რომ 5 აპრილის კონფერენციის მიზანი იქნება ერთი მხრივ შეჯამდეს გასულ პერიოდში თვითმმართველობის დადებითი და უარყოფითი მხარეები, ხოლო მეორე მხრივ, განხილული იქნება ის საკითხები, რასაც მართველი გუნდის მიერ მომზადებული კონცეფცია გვთავაზობს.

მიხეილ ჯიბუტი ამბობს, რომ ამ კონცეფციასთან დაკავშირებით ხელისუფლების მხრიდან სამოქალაქო საზოგადოებასთან კომუნიკაცია არასაკმარისია, რადგან მათი შეხვედრები დახურულ აუდიტორიებში ხორციელდება. ამიტომ კონფერენციის ოგრანიზატორებს სურთ, ეს პროცესი უფრო ფართო გახადონ და აკადემიურ წრეებსა და არასამთავრობო ორგანიზაციებს ამ განხილვაში მონაწილეობის საშუალება მისცენ. ჯიბუტის თქმით, ექსპერტებს ამ ადგილობრივი თვითმმართველობის რეფორმის კონცეფციასთან დაკავშირებით ბევრი შენიშვნები აქვთ.

კონკრეტულად რა შენიშვნები გაქვთ ამ კონცეფციასთან დაკავშირებით?

- ძალიან ბევრი საკითხია, რომელთან დაკავშირებითაც ჩვენ შენიშვნები გვაქვს. თუნდაც ის, რომ მოცემულია რეგიონების შექმნის მიზანი, მაგრამ არ არის ნაჩვენები, ამან რა შედეგი უნდა მოგვიტანოს, ანუ რეფორმაში არ არის მოცემული შედეგი. მოცემულია სოფლის საზღვრების შეცვლა, თვითმმართველობის უფლებით აღჭურვილი რეგიონის ჩამოყალიბება, მაგრამ ჩემთვის მიუღებელია ასეთი რეგიონის შექმნა, რომელსაც სახელმწიფოს ნიშანი ექნება. ამ კონცეფციაში დაახლოებით ასეთი საფრთხეებია ჩადებული, რომ გურიაში იქნება გურიის სახელმწიფო, კახეთში კახეთის სახელმწიფო და ა.შ.

არის დეტალები, რომლებსაც ჩვენ მხარს ვუჭერთ, ისევე, როგორც თვითონ დეცენტრალიზაციის პროცესს, მაგრამ არის ასეთი საკითხებიც, რომლებიც არ იცის არც მმართველობის თეორიამ, არც მსოფლიო პრაქტიკამ და ამ კონცეფციაში მოცემულია ორიგინალური შეთავაზებები, რომლებითაც საქართველოს პოლიტიკა გამოირჩევა. ამიტომ მიგვაჩნია, რომ ეს არის საკითხები, რომლებზეც მსჯელობა უნდა გაიმართოს.

აქვე ერთ განმარტებას გავაკეთებ, - წარმოდგენილ დეცენტრალიზაციის სტრატეგიას აქვს ვადა 2013 – 2014 წლები. ნონსენსია, რომ ამ ორი წლის სტრატეგია განსაზღვრო მაშინ, როდესაც 2013 წელი უკვე მიმდინარეობს და ჯერ სტრატეგია შემუშავებული არ არის. შეგვიძლია ვარაუდი გამოვთქვათ, რომ ვიღაცას აინტერესებს, 2014 წლისათვის ისეთი ტერიტორიული კონფიგურაცია შექმნას, რომელის შეიძლება მისი პოლიტიკური მიზნისათვის უფრო მოსახერხებელი იყოს. სხვანაირად ამის ახსნა უბრალოდ შეუძლებელია. მით უმეტეს, ამის პარალელურად არსებობს სტრატეგია, რომელიც 2012 – 2017 წლებს მოიცავს და რომელიც საერთაშორისო ორგანიზაციებთან არის შეთანხმებული. რა თქმა უნდა, სტრატეგია უცვლელი დოკუმენტი არ არის, მაგრამ იგი არსებულ რეალობას უნდა მოერგოს. ხოლო 2013 წელს ამ რეფორმის დაწყება, მით უმეტეს, რომ არ არის არანაირი გათვლა გაკეთებული, რას იძლევა ეს ფინანსურად, ამიტომ ეს ყველაფერი გარკვეულ ეჭვებს ბადებს.

ბატონო მიხეილ, ეს არაკომპეტენტურობის ბრალია, თუ რამ გამოიწვია რეფორმის ასეთი დაჩქარებული ტემპებით დაწყება?

- ეს არის აბსოლუტურად არაკომპეტენტური დოკუმენტი, თუნდაც სათაურს გადავხედოთ. დოკუმენტის სათაური არის „საქართველოს მთავრობის დეცენტრალიზაციის სტრატეგია“, ანუ პირდაპირ სიტყვები რომ გავშიფროთ, ეს არის საქართველოს მთავრობის დაშლის სტრატეგია. აქვე გეტყვით, რომ როდესაც ამ სტრატეგიაში არ არის მოცემული მიზანი, რა თქმა უნდა, ეს გარკვეულ ეჭვებს აჩენს. მე ვერ ვიტყვი, რომ ამ კონცენფციაზე მომუშავე ჯგუფი არაკომპეტენტური ადამიანებისგან შედგება და ვერც იმას ვიტყვი, რომ ისინი ამ მხრივ მსოფლიოს გამოცდილებას არ იცნობენ. ამიტომ ეს არის ან ჯგუფური ინტერესი, ან პარტიული ინტერესი, ან სხვა, რაიმე გლობალური ინტერესის დაკმაყოფილება. სხვა ვერსია ჩვენ უბრალოდ არ გვაქვს.

ექსპერტი თვითმმართველობის საკითხებში დავით ზარდიაშვილი აცხადებს, რომ კონფერენციის ორგანიზატორებს ერთი ძირითადი პრეტენზია აქვთ თვითმმართველობის რეფორმის კონცეფციის მიმართ და ეს არის ის, რომ კითხვებზე, რომლებზეც ამ რეფორმამ უნდა გასცეს პასუხები - ეს არის უფლება-მოსილებების და რესურსების გადანაწილება ხელისუფლების დონეებს შორის, პასუხი გაცემული არ არის.

„მთავრობა ნათლად და მკაფიოდ გვეუბნება, რომ ჯერ არ იცის, ვის რას მისცემს, როგორ გაანაწილებს რესურსებს და უფლება-მოსილებებს, მაგრამ აქვე ამბობს, რომ ამის გასანაწილებლად ტერიტორიული მოწყობა უნდა შეცვალოს, მუნიციპალიტეტები უნდა დაშალოს, შემდეგ მის გემოზე ააწყოს და მხოლოდ ამის მერე მოიფიქრებს ვის რა ერგება. ეს არის ძალიან პრობლემური საკითხი. მთავრობას აქვს გარკვეული ბაზისი, რომ დეცენტრალიზაციის პროცესი დაიწყოს. არსებობს გარკვეული საკანონმდებლო ბაზა, რომელიც, რა თქმა უნდა, დახვეწას საჭიროებს, არსებობს ადგილობრივი თვითმმართველობების ევროპული კონცეფცია, რომელიც რატიფიცირებულია და ეს პრინციპები ამ რეფორმაში უნდა აისახოს“, - ამბობს დავით ზარდიაშვილი.

მისი თქმით, ამის მაგივრად ხელისუფლება გვთავაზობს რადიკალურ ტერიტორიულ რეფორმას, მაგრამ მასში არ არის პასუხი იმაზე, თუ როგორ გადაეცემა უფლება-მოსილებები ადგილობრივ დონეზე და როგორ ჩამოყალიბდება ქვეყანაში ტერიტორიული მართვა ცენტრალიზებულის სანაცვლოდ. ექსპერტის თქმით, არსებობენ ჯგუფები, რომლებიც წლების განმავლობაშ მუშაობენ თვითმმართველობების საკითხებზე და ამასთან დაკავშირებით გარკვეული ხედვებიც არსებობს.

თქვენ როგორ წარმოგიდგენიათ ამ რეფორმის განხორციელება?

- ჩვენ წარმოგვიდგენია ასე, რომ უფლება-მოსილებების დიდი ნაწილი უნდა გადავიდეს ადგილობრივ დონეზე, ანუ ტერიტორიული მოწყობა არ უნდა შეიცვალოს. არ უნდა მოხდეს იმ თანასაზოგადოებების იგნორირება, რაც არსებობს. დღევანდელი მუნიციპალიტეტები არსებული თანასაზოგადოებებია და მთავრობის მათდამი დამოკიდებულება სწორედ იმიტომ იწვევს კრიტიკას, რომ ხდება მათი იგნორირება. მათ ეუბნებიან, რომ ისინი უნდა დაშალონ და შემდეგ სხვაგვარად ააწყონ.

საქართველოში გვაქვს ორდონიანი მმართველობა (თუ აჭარას არ მივიღებთ მხედველობაში). ეს არის ცენტრალური და ადგილობრივი დონეები. ასევე გვაქვს რეგიონული დონე, სადაც უნდა ხდებოდეს დეკონცენტრირებული უფლება-მოსილებების განხორციელება, თუმცა სამწუხაროდ, ეს ასე არ ხდება, რადგან გუბერნატორის ინსტიტუტი რაღაც მახინჯი ფორმით განვითარდა. მაგრამ იდეაში ორი დონე გვაქვს, ანუ ვართ უნიტარული სახელმწიფო და გვაქვს ეროვნული კონსენსუსი, რომელიც 1995 წელს შედგა, როდესაც კონსტიტუცია მივიღეთ. მაშინ ჩვენ ვთქვით, რომ სანამ ქვეყნის ტერიტორიული მთლიანობა არ აღდგება, ტერიტორიული საკითხის გადაწყვეტა შეჩერებულია.

ამის დასაბუთება არის ის, რომ ქვეყნის მასშტაბით ტერიტორიულ მოწყობას ვერ გადავწყვეტთ, თუ აფხაზეთისა და ცხინვალის რეგიონის სტატუსი არ განვსაზღვრეთ. თუ დანარჩენ ტერიტორიაზე ტერიტორიულ მოწყობას განვსაზღვრავთ და ამ რეგიონებს ტერიტორიული სტატუსის გარეშე დავტოვებთ, მაშინ ჩვენ ირიბად ვაღარებთ, რომ ეს ორი რეგიონი საქართველოს შემადგენლობაში აღარ არის.

კონცეფციაში როგორ არის ტერიტორიული მოწყობა ასახული?

- კონცეფციაში შემოტანილია სამხარეო დაყოფა და ნათქვამია, რომ საქართველოში არის ორდონიანი თვითმმართველობა - ადგილობრივი და სამხარეო თვითმმართველობა. ეს პირდაპირ არის კონსტიტუციის მეორე მუხლის მესამე პუნქტის უხეში დარღვევა, რადგან ეს პრაქტიკულად ტერიტორიული მოწყობის გადაწყვეტაა. ხოლო როდესაც იქმნება ასეთი მხარეები, როგორიც არის ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული ერთეულები, რომლებსაც თავიანთი სტატუსი აქვთ, ბუნებრივია, ეს არღვევს იმ ერონულ კონსენსუსს, რაც 1995 წელს შედგა.

ბატონო დავით, სახალხო დამცველის ანგარიშში ასახულია ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლებზე ზეწოლის ფაქტები. თქვენ, როგორც ექსპერტი როგორ შეაფასებდით ამ მოვლენებს?

- რა თქმა უნდა, ეს ძალიან რთული საკითხია, რადგან ცენტრალური ხელისუფლების ცვლამ ადგილებზე ერთგვარი დესტაბილიზაცია გამოიწვია. სააკაშვილის სისტემა მკაცრად ცენტრალიზებული იყო, თუმცა ეს იმას კი არ ნიშნავს, რომ კანონმდებლობაა ცუდი, ან პრობლემები გვაქვს თვითმმართველობის იმ პრინციპებთან დაკავშირებით, რისი აღიარებაც ჯერ კიდევ 1997 წელს მოხდა. სააკაშვილმა ყველა დონეზე მოახდინა ხელისუფლების უზურპაცია და ბუნებრივია, რომ როდესაც ცენტრალურ ხელსუფლებაში ეს სისტემა მოირღვა, ადგილზე წავიდა ზეწოლა ადგილობრივ თვითმმართველობებზე, რომლებიც ამ ცენტრალიზებული სისტემის ნაწილი იყო, ანუ ეს იყო ფსევდო-ადგილობრივი თვითმმართველობა. ამიტომ იმას, რაც ახლა საქართველოში ხდება, რა თქმა უნდა, ბუნებრივი საფუძველი აქვს, მაგრამ მეორე მხარეც არის, რომ ყველაფერი უნდა მოხდეს მკაცრად კანონის ჩარჩოში და არ შეიძლება ისეთი პოლიტიკის გატარება, რომ ასეთ კანონდარღვევებით მოვახდინოთ ზეწოლა თვითმმართველობებზე.

ამისი გამოხატულებაა თუნდაც ის, რომ ადგილობრივი თვითმმართველობებიდან 1700-ზე მეტი ადამიანია დათხოვნილი, რაც „საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველოს“ ანგარიშშიც არის ასახული. ბუნებრივია, ამის მიმართ კრიტიკული დამოკიდებულება გვაქვს და მიგვაჩნია, რომ არ შეიძლება ეს პროცესი გაგრძელდეს. გამოსავალი არის საჯარო სამსახურის რეფორმა. თუ ადგილებზე არსებობს საკადრო პრობლემები (და რა თქმა უნდა, არსებობს), გამოსავალი არის თუნდაც მოქმედი კანონმდებლობა და მისი გაკეთილშობილება. ვაკანსიების დაკავება უნდა მოხდეს კონკურსის, ან დაწინაურების წესით (რასაც ამბობს მოქმედი კანონი „საჯარო სამსახურის შესახებ“) და არა ისე, რომ მიხვიდე და ვიღაცას სამსახურიდან წასვლის შესახებ განცხადება დააწერინო, თითქოს, ის თავისი ნებით მიდის სამსახურიდან. ცხადია, ეს სრულიად მიუღებელია და ეს პრაქტიკა უნდა შეწყდეს.