საქართველოს ეროვნული უსაფრთხოება, დიდი ხანია, საფრთხის შემცველ დაპირისპირების საგნადაა ქცეული ხელისუფლების სხვადასხვა შტოებს შორის. ჯერ იყო და გაუმართავი კონსტიტუციის შედეგად დუბლირებულმა სტრუქტურებმა ითამაშა მნიშვნელოვანი როლი გიორგი მარგველაშვილსა და აღმასრულებელ ხელისუფლებას შორის ურთიერთობის დაძაბვაში. დაპირისპირებამდე ჯერ არ მისულა საქმე, თუმცა ახლა სალომე ზურაბიშვილიც უკმაყოფილოა იმის გამო, რომ უწყებაში მისი როლი იგნორირებულია. ახალმა კონსტიტუციამ, მეტ-ნაკლებად გამოკვეთა ქვეყანაში უსაფრთხოების სისტემის და მისი მთავარი აქტორების როლი, თუმცა, კვლავაც დავის საგნადაა ქცეული, ვინ უნდა უხელმძღვანელოს უწყებას, რომლის როლი უმნიშვნელოვანესია სახელმწიფოს გამართული ფუნქციობისთვის და ამის მიუხედავად, წლების განმავლობაში თავად უწყება იყო უფუნქციო.

დამატებით რა ფუნქციებს შეიძენს ახალი რეგულაციის პირობებში უშიშროების საბჭო, ვის ვანდობთ ქვეყნის უსაფრთხოების დაცვას და ვინ უნდა ხელმძღვანელობდეს უწყებას - თემაზე უშიშროების საკითხებში ანალიტიკოსი, ხათუნა ლაგაზიძე გვესაუბრება.        

ქალბატონო ხათუნა, რა როლის აკისრია სახელმწიფო უსაფრთხოების უზრუნველყოფის საქმეში ეროვნული უშიშროების საბჭოს და რატომ გახდა ის ბოლო წლებია პოლიტიკური დაპირისპირების საგანი?

- ეროვნული უსაფრთხოების საბჭო, რომლის შექმნის საკანონმდებლო რეგულაციებს ახლა საქართველოს პარლამენტი განიხილავს, საქართველოს სტრატეგიული ტვინის, ეროვნული უსაფრთხოების სფეროში გადაწყვეტილებების მომზადების და კოორიდინაციის ძირეული რგოლია. მის გარეშე, საქართველოს ეროვნული უსაფრთხოების არქიტექტურა უთავო მხედარს ემსგავსება და სამწუხაროა, რომ ჯერ 2010 წლის საკონსტიტუციო ცვლილებების შემდეგ გაჩენილმა შეუთავსებლობებმა, 2013 წლის შემდეგ კი - პრეზიდენტსა და აღმასრულებელ ხელისუფლებას შორის არსებულმა გადაულახავმა წინააღმდეგობებმა, ამ უმნიშვნელოვანესი სტურქტურის ადგილი და როლი დააკნინა და ბოლოს, თითქმის შეიწირა. საბოლოოდ აღმოჩნდა, რომ, ერთი მხრივ, უშიშროების საბჭო და მეორე მხრივ, უსაფრთხოებისა და კრიზისების საბჭო, პოლიტიკური დაპირისპირების დღის წესრიგის მუდმივ თემად იქცა და ძალიან შორს იდგა იმ უმნიშვნელოვანესი ფუნქციის შესრულებისგან, რაც მას ეროვნული უსაფრთხოების არქტიტექტურაში აკისრია.

2010 წლის საკონსტიტუციო ცვლილებებით პრეზიდენტს ჩამოერთვა აღმასრულებელი ხელისუფლების მეთაურის ფუნქცია, თუმცა მის დაქვემდებარებაში დარჩა, ფაქტობრივად, აღმასრულებელი ხელისუფლების ისეთი უმნიშვნელოვანესი რგოლი, როგორიც უშიშროების საბჭოა. კონსტიტუციაში გატარებული ცვლილებები შესაბამისად არ აისახა „ეროვნული უშიშროების საბჭოს“ შესახებ კანონში და გამოვიდა, რომ შემცირებული უფლებების პრეზიდენტი ხელმძღვანელობდა მასზე გაცილებით განსხვავებული (აღმასრულებელი) უფლებებით აღჭურვილ უშიშროების საბჭოს. მოგვიანებით, ამას თან დაერთო ახალ პრეზიდენტ - მარგველაშვილსა და აღმასრულებელ ხელისუფლებას შორის გართულებული ურთიერთობა, რაც უშიშროების საბჭოს მიმართ მისი მუდმივი წევრების - სხვადასხვა ძალოვანი მინისტრების მხრიდან - პროტესტის, თუ იგნორირების სხვადასხვა ფორმებში გადაიზარდა, რამაც ფაქტობრივად ფიქციად აქცია ეს უმნიშვნელოვანესი ინსტიტუტი.

პარალელურად, პრემიერს დაქვემდებარებაში მყოფი „უსაფრთხოებისა და კრიზისების მართვის საბჭოს“ შექმნა იყო სრულიად ლოგიკური და საჭიროებით გამართლებული ნაბიჯი, რომელსაც რეალურად თავის თავზე უნდა აეღო ეროვნული უშიშროების საბჭოს მთელი რიგი ფუნქციები, მათ შორის, სახელმწიფო სტურქტურების კოორდინაცია საომარი და საგანგებო მდგომარეობის, ეკოლოგიური თუ ტექნოგენური კატასტროფების დროს და ა.შ. თუმცა, დაპარალელებული სტრუქტურების არსებობამ და რაც მთავარია, უშიშროების თუ უსაფრთხოების საბჭოების ვიწრო პოლიტიკური კინკლაობის თუ ამბიციების შერკინების არენად ქცევამ, შედეგად ის მოიტანა, რომ ორივე საბჭომ არსებობა შეწყვიტა.

გამოდის, რომ ქვეყანა დღეს ამ უმნიშვნელოვანესი ინსტიტუტის გარეშე არსებობს.

- რამდენიმეთვიანი ვაკუუმის შემდეგ პრემიერ-მინისტრთან დაიწყო ეროვნული უსაფრთხოების საბჭოს საკანონმდებლო რეგულირების ჩარჩოს შემუშავებაზე მუშაობა, რომელსაც უნდა დაედგინა ეროვნული უსაფრთხოების საბჭოს ადგილი და როლი ეროვნული უსაფრთხოების არქიტექტურაში, მისი ფუნქციები და შემადგენლობა.

ახლა, როდესაც ეროვნული უსაფრთხოების საბჭოს საკანონმდებლო რეგულირების მიზნით, პარლამენტში „ეროვნული უსაფრთხოების პოლიტიკის დაგეგმვისა და კოორდინაციის წესის შესახებ“ კანონში ცვლილებების განხილვა მიმდინარეობს, ბუნებრივია, რომ ეს საკითხი კვლავ გახდა პოლიტიკური დებატების საგანი. და დღეს კვლავ ვდგებით იმ დილემის წინაშე: იყოს ეს საბჭო ფიქცია, თუ ის აღიჭურვოს რეალური როლით და გავლენით. 1995 წლის კონსტიტუციის მიღების შემდეგ, რაც დაარსდა ეროვნული უშიშრების საბჭო, მან არაერთი ტრანსფორმაცია განიცადა და მუდმივად ისმოდა აზრთა სხვადასხვაობა მისი ფუნქციების, მისი დაქვემდებარების, მისი წვერების თუ სამოქმედო არეალის თაობაზე.

თუმცა, დღესაც უსაფრთხოების საბჭოს თაობაზე პარლამენტში მიმდინარე განხილვები პოლიტიკური დებატების საგნად იქცა.

- დღეს მიმდინარე განხილვების პროცესში სამი საკითხია ყველაზე აქტუალური: 1. რა უნდა იყოს მისი ფუნქცია: მხოლოდ საფრთხეების ანალიზი და პრევენცია თუ უსაფრთხოების სექტორში შემავალი უწყებების კოორდინაცია; 2. ვისი სათათბირო ორგანო უნდა იყოს ის და ვინ უნდა იყვნენ მისი წევრები; 3. ვინ უნდა წარმათავდეს, ვინ უნდა უწევდეს კოორდინაციას საბჭოს ყოველდღიურ საქმიანობას.

ყველაზე ნაკლები კამათი პირველ საკითხან დაკავშრებით არის: თითქოს ყველა თანხმდება, რომ უსაფრთხოების საბჭოს ფუნქცია ძირითადად უნდა იყოს საფრთხეების ანალიზი და პრევენცია, ეროვნული უსაფრთხოებისთვის ფუძემდებლური დოკუმენტების შემუშავების უზრუნველყოფა და უსაფრთხოების საბჭოს არ უნდა დაეკისროს უსაფრთხოების უზრუნველმყოფი სხვადასხვა სახელმწიფო ინსტიტუტების კოორდინაცია და მონიტორინგი, მაგრამ ასეთ შემთხვევაში, ღია რჩება კრიზისების მართვის დროს სახელმწიფო ინსტიტუტების მაკოორდინებელი რგოლი, რაც კრიზისებზე, იგივე ეკოლოგიურ თუ ტექნოგენურ კატასროფებზე ოპერატიულ და ეფექტურ რეაგირებას გაართულებს.

გაცილებით მწვავე დისკუსიის საგანია საკითხი ვისი სათათბირო ორგანო უნდა იყოს საბჭო და მასში პრეზიდენტის, როგორც უმაღლესი მთავარსარდლის მონაწილეობის თემა.

- დიახ, მაგრამ საუბარი მიდის იმაზე, რომ ეს კონსტიტუცია ცუდია და მოდი უსაფრთხოების საბჭოს საკანონმდებლო ჩარჩოს ფორმირებისას, კონსტიტუციის თეთრი ლაქები გამოვასწოროთ, რაც უბრალოდ არარეალისტურია და უშედეგო და მხოლოდ უსაგნო პოლიტიკური დებატების თემაა. რიგითი ან თუნდაც ორგანული კანონი ვერაფრით ვერ ცვლის კონსტიტუციას. ამიტომ, საუბრები იმაზე, რომ უსაფრთხოების საბჭო იყოს პრემიერის და პრეზიდენტის ერთობლივი სათათბირო ორგანო ან სულაც მხოლოდ - პრეზიდენტის, მარტივად რომ ვთქვათ, არარელევანუტია. უსაფრთხოების საბჭოს საკანონმდებლო ბაზის შემუშავებისას ჩვენ უნდა შევთავაზოთ იმგვარი შესწორებები, რომლებიც არსებული კონსტიტუციის ფარგლებში შეგვაძლებინებს, გამოწვევებზე რეაგირების კუთხით მაქსიმალურად ეფექტური უსაფრთხოების საბჭოს ფორმირებას. რას გვეუბნება მოქმედი კონსტიტუცია (რომელთანაც შეიძლება ბევრი პრეტენზია გვქონდეს, მაგრამ ის მოქმედია): იმას, რომ ფაქტობრივად, პრეზიდენტისთვის უმაღლესი მთავარსარდლობის ფუნქციაც კი სიმბოლურია. მაგალითად, მუხლი 52, 1 პუნქტის დ ქვეპუნქტი: საქართველოს პრეზიდენტი „მთავრობის წარდგინებით თანამდებობაზე ნიშნავს და თანამდებობიდან ათავისუფლებს საქართველოს თავდაცვის ძალების მეთაურს“; მუხლი 70, პუნქტი 6: „თავდაცვის ძალები მოქმედებენ თავდაცვის მინისტრის ბრძანებით კანონით დადგენილი წესით, ხოლო საგანგებო ან საომარი მდგომარეობის დროს − პრემიერ-მინისტრის ბრძანებით“; მუხლი 71, პუნქტი 1: „საქართველოზე შეიარაღებული თავდასხმის ან მისი უშუალო საფრთხის შემთხვევაში საქართველოს პრეზიდენტი პრემიერ-მინისტრის წარდგინებით აცხადებს საომარ მდგომარეობას, სათანადო პირობების არსებობისას დებს ზავს“; იგივე მუხლი, პუნქტი 3: „საომარი ან საგანგებო მდგომარეობის დროს საქართველოს პრეზიდენტი პრემიერ-მინისტრის წარდგინებით გამოსცემს ორგანული კანონის ძალის მქონე დეკრეტებს, რომლებიც მოქმედებს შესაბამისად საომარი ან საგანგებო მდგომარეობის გაუქმებამდე“; მუხლი 72, 1-2 პუნქტები: „გადაწყვეტილებას საომარი მდგომარეობის დროს თავდაცვის ძალების გამოყენების შესახებ იღებს პრემიერ-მინისტრი; 2. „საგანგებო მდგომარეობის დროს თავდაცვის ძალების გამოყენების შესახებ გადაწყვეტილებას პრემიერ-მინისტრის წარდგინებით იღებს საქართველოს პრეზიდენტი“ და ა.შ. ამ მუხლებიდან ირკვევა, რომ პრეზიდენტი მთავარსარდლის მოვალეობებსაც მხოლოდ პრემიერ-მინისტრის წარდგინებით ასრულებს. ამიტომაც, აჟიოტაჟი იმასთან დაკავშირებით, რომ პრეზიდენტი თუ არ იქნება უსაფრთოების საბჭოს მუდმივი წევრი, ის მთავარსარდლის მოვალეობებს ვერ შეასრულებს, მე გაზვიადებულად მეჩვენება.

მომწონს მე ეს კონსტიტუცია?! არ მომწონს: არაერთხელ ღიად განმიცხადებია, რომ ჩემთვის ყველაზე მისაღები იყო პირდაპირი წესით არჩეული, თუნდაც უფლებაშეზღუდული პრეზიდენტი, რაც ხელისუფლების შტოთა შორის ძალთა ბალანსისთვის ყველაზე მისაღები ვარიანტი იყო. მაგრამ ახლა ჩვენ ვმსჯელობთ არა სურვილებზე, არამედ მოქმედი კონსტიტუციის ფარგლებში საუკეთესო გამოსავლის მოძებნაზე. ამიტომაც, ჩემი მოსაზრება ამ საკითხზე შემდეგია: 1. პრეზიდენტი არ არის აღმასრულებელი ხელისუფლების მეთაური, შესაბამისად ვერ იქნება აღმასრულებელ ხელისუფალთან - პრემიერთან არსებული სათათბირო ორგანოს თანათავმჯდომარე. ჩვენ კონსტიტუციით არ გვაქვს ბიცეფალური ანუ ორთავიანი მმართველობა, როცა პრეზიდენტი და პრემიერი აღმასრულებელი ხელისუფლების ფუნქციებს იყოფენ; 2. პრეზიდენტი არის სახელმწიფოს მეთაური, ამიტომაც ვერ იქნება პრემიერის სათათბირო ორგანოს რიგითი წევრი; 3. ამავდროულად, რადგან პრეზიდენტი მაინც არის უმაღლესი მთავარსარდალი, ამიტომაც ქვეყნის თავდაცვისუნარიანობასთან დაკავშირებული საკითხების განხილვისას ის მიწვეული უნდა იყოს საბჭოზე დასასწრებად/მონაწილეობის მისაღებად. 4. იმისათვის, რომ პრეზიდენტი როგორც უმაღლესი მთავარსარდალი მუდმივად საქმის კურსში იყოს ქვეყნის თავდაცვისუნარიანობის საკითხებზე და გამოწვევებზე, მის აპარატში შტატით განსაზღვრული 60 კაციდან, მუდმივმოქმედი ჯგუფი პასუხისმგებელი უნდა იყოს ამ სფეროში არსებული ინფორმაციის მოგროვებაზე, ხოლო შესაბამისი სახელმწიფო უწყებები - ამ ინფორმაციის ოპერატიულ რეჟიმში მიწოდებაზე. ეს საჭიროა იმისათვის, რომ თავდაცვის საბჭო, რომელიც საომარი მდგომარეობის დროს იკრიბება, არ დარჩეს ფიქციად და თავი გაართვას დაკისრებულ მოვალეობებს. ვფიქრობთ, ამ გზით არსებული კოლიზია გადაწყდება.

ისიც გაუგებარია ჩემთვის, უსაფრთხოების საბჭოში პრეზიდენტის უფლებებზე რომ ასე ვზრუნავთ, რატომ არ ვწუხვართ იმაზე, კონსტიტუციაში რომ წერია, ეროვნული თავდაცვის საბჭოს უფლებამოსილება და საქმიანობის წესი განისაზღვრება კანონითო, დღემდე ეს კანონი რომ მიღებული არ არის. ხომ შეიძლება ამ კანონით განისაზღვროს სწორედ იმ მუდმივმოქმედი ჯგუფის ფორმირება პრეზიდენტის აპარატის არსებულ ბაზაზე, რომელიც არასაომარ პირობებში პასუხისმგებელი იქნება უმაღლესი მთავარსარდლის ინფორმაციულ უზრუნველყოფაზე.

არანაკლები კამათი გამოიწვია განსახილვევლ კანონპროექტში კიდევ ერთმა საკითხმა: ვინ უნდა იყოს საბჭო მდივანი.

- ლოგიკურად და ასე იყო საქართველოშიც ყოველთვის, ეროვნული უშიშროების საბჭოს მდივანი არ ითავსებდა სხვა თანამდებობას, რითიც იცავდა ბალანსს ქვეყნის ეროვნული უსაფრთხოების ერთიან სტრუქტურაში შემავალ ინსტიტუციებს შორის და პრინციპში, იყო დამოუკიდებელი არბიტრი, ერთის მხრივ, ძალოვან უწყებებს შორის ურთიერთობაში, მეორეს მხრივ, ობიექტური რგოლი ამ სტრუქტურებს, საბჭოს აპარატსა და საბჭოს თავმჯდომარეს შორის, იქნებოდა ეს პრეზიდენტი თუ პრემიერი. თუმცა, რეალურად ყოველთვის უშიშროების საბჭოს და მისი აპარატის ეფექტურობა დიდწილად დამოკიდებული იყო მისი მდივნის ფიგურის წონასა და გავლენაზე უშიშროების საბჭოში შემავალი სტრუქტურების ხელმძღვანელებს შორის. თუ ეს ფიგურა სათანადო გავლენითა და ავტორიტეტით სარგებლობდა, უშიშროების საბჭოც ფუნქციონირებდა როგორც ეფექტური, რეალური და ქვეყნისთვის უმნიშვნელოვანესი ფუნქციის შემსრულებელი, სტრატეგიულ გადაწყვეტილებებზე მომუშავე რგოლი. მაშინ კი როცა უშიშროების თუ უსაფრთხოების საბჭოს მდივნების ავტორიტეტი და გავლენა ნაკლები იყო, ეს საბჭოებიც ფუნქციებს ნომინალურად ასრულებდნენ და მათი საქმიანობაც რეალურად ფიქციად იყო ქცეული.

ხვალ ჩვენ კვლავ დავდგებით ამ გამოწვევის წინაშე: ვინ შეიძლება იყოს ის ფიგურა, ვინც ამდენი ამბიციური „ძალოვანი“ სტრუქტურის ხელმძღვანელს ანგარიშვალდებულს გახდის უსაფრთხოების საბჭოს წინაშე (ბუნებრივია, კანონით განსაზღვრულ შემთხვევებში) და ამ ორგანოს იმგვარ ქმედით სტრუქტურად აქცევს, რომელიც რეალურად შეძლებს შეასრულოს ქვეყნის უსაფრთხოების სისტემის სტრატეგიული გონის ფუნქცია. მე ვფიქრობ, რომ უსაფრთხოების საბჭოს მდივნის ფუნქციის შეთავსება ერთ-ერთი ძალოვანი მინისტრისთვის მხოლოდ ამით არის გამართლებული, რომ საბჭოს მდივანს ჰქონდეს იმგვარი პოლიტიკური წონა, რომლის გავლენითაც მისი კოორდინაციის ქვეშ მყოფი ორგანო ქმედით ფუნქციებს შეიძენს. სხვაგვარად, ნომინალური, არაავტორიტეტული ხელმძღვანელის შემთხვევაში, უსაფრთხოების საბჭო კვლავ იქცევა სხვადასხვა უწყებების დაპირისპირების, ცერად ყურების და კინკლაობის ობიექტად. თუმცა, რა თქმა უნდა, ამ შემთხვევაში წინა პლანზე მოდის საკითხი: ხომ არ გამოიწვევს ეს იმ ერთი კონკრეტული უწყების, რომლის პირველი პირი როტაციის პრინციპით შეითავსებს უსაფრთხოების საბჭოს მდივნობას, დომინანტობას სხვა უწყებებზე. ამ შემთხვევაში შეიძლება დაბალანსების იმგვარ მექანიზმებზე ვიფიქროთ, რომელიც არც უსაფრთხოების საბჭოს მდივნის პოსტს დაცლის რეალური გავლენისა და შინაარსისგან და არც სხვა უწყებების წარმომდგენლებს შეუქმნის დისკომფორტს მასთან ურთიერთობაში.

დასკვნის სახით რომ გითხართ, იდეალურ კანონს ვერ მივიღებთ: ჩვენნაირი გამოწვევების წინაშე მდგომი ქვეყნისთვის, კასტრირებულ უსაფრთხოების საბჭოს, რაღაც ტიპის კომპრომისებზე წასვლა და რეალური შინაარსითა და გავლენით აღჭურვილი საბჭოს ამოქმედება სჯობია.