დეცენტრალიზაცია უსაგნოდ და უპიროდ ანუ,  ტრაგედია უგმიროდ (წერილი მეორე)

დეცენტრალიზაცია უსაგნოდ და უპიროდ ანუ, ტრაგედია უგმიროდ (წერილი მეორე)

ადგილობრივ მომსახურეობათა ხელმისაწვდომობასთან ერთად მოქალაქისათვის არანაკლებ, თუ მეტად არა, მნიშვნელოვანია ადგილობრივი დემოკრატიის ბედიც: როგორ მოხერხდება, რომ ადგილობრივი ხელისუფლება კი არ ბატონობდეს მოქალაქეზე, როგორც ეს დღეს არის, არამედ პირიქით - სწორედ მოქალაქეების ნება იყოს ადგილობრივი ხელისუფლების წყარო.

კვლავაც მაჟორიტარული დემოკრატია და ისევ არჩეული ბელადები?

სტრატეგიაში აქცენტი ე.წ. პირველი პირების არჩევითობაზე კეთდება და თითქოს აქ მაინც არ უნდა იყოს კითხვის ნიშნები. მაგრამ ეს მხოლოდ ერთი შეხედვით.

განა ჩვენივე პრაქტიკა ნათლად არ ადასტურებს, რომ ე.წ. მაჟორიტარული დემოკრატია და მისი მავნე ნიმუში – სრულუფლებიანი პირველი პირების საყოველთაო არჩევა, როგორც წესი, ძალზე ძვირი უჯდება საზოგადოებას? რამდენიც კი ეს პირველი პირი ავირჩიეთ, იმდენი დიქტატორი შეგვრჩა ხელთ.  აღარა კმარა?!

შორს რომ არ წავიდეთ, თუნდაც ქალაქ თბილისის არჩევითი „მერი იგი გიგი“ განვსაჯოთ, რომელსაც ლამის იმპერატორის უფლებები აქვს; სწორედ (გ)იგია დღეს ქალაქში მოქმედი ერთადერთი ადგილობრივი  „სუვერენი“. (გ)იგი არად დაგიდევთ არც ხალხის ნებას, არც საკრებულოს და არც სამართალს, მხოლოდ თავის ჩოყლაყ დირქტორს ემორჩილება.   რაც მთავარია, კანონით გიგი–მერობა ხელშეუხებელია. ძვრასაც ვერ უზამენ, რადგან მოქმედი კანონი არამც თუ უნდობლობით მის თანამდებობიდან გადაყენებას, არამედ, საერთოდაც  მისი უფლებამოსილების ვადამდე შეწყვეტის არც ერთ შემთხვევას არ ცნობს.

ჯვარი სწერია, ასი წელი კარგად იყოს, მაგრამ კაცნი ვართ! რამე რომ მოხდეს, საიქიოშიც კი მერი–გიგი იქნება და სანამ უფლებამოსილების ვადა არ ამოეწურება,  ზეციურად (თუ ტარტაროზულად?) საიქიოდანაც განაგებს ქალაქს! თბილისის შესახებ ეს მახინჯი კანონი ნათლად გვეუბნება –„მერი იგი გიგი“ თუნდაც ყაჩაღი აღმოჩნდეს ან ხაზინის ქურდი (რაც ბრალად ედება კიდეც!), მის დასაოკებლად და შესაჩერებლად ვერაფერში გამოგადგებითო და რადგან კანონიერი წესი მისი გადაყენებისა არა გვაქვს, პირდაპირ გვიბიძგებს  - უკანონობა ჩავიდინოთ და დავამხოთ ხაზინის ფულის მპარავი „მერი იგი გიგი“! როგორც წესი, სწორედ ასეთია „სიამენი“ პირდაპირი არჩევნებისანი!

გიგის თავიც რომ დავანებოთ, ისიც შეგვიძლია გავიხსენოთ, რომ შევარდნაძის ავად მოსაგონარ ეპოქაშიც გვყავდა (და არა ერთი!) პირდაპირ არჩეული მერიც და გამგებელიც. შედეგი (იგივე), როგორც დღეს თბილისშია, ე.წ. მერისა თუ გამგებლის განუკითხავი პარპაში იყო.

პირველი პირისათვის  მოსახლეობის პირდაპირი მანდატის მინიჭება, ჩვენს პირობებში, როცა ძალაუფლების შეზღუდვისა და მისი დაბალანსების მექანიზმები უაღრესად სუსტია, როგორც წესი, ამ პირველი პირის ძალაუფლების აბსოლუტიზაციას იწვევს და პრაქტიკულად დიქტატორის მანდატს ნიშნავს.

ადგილობრივი თვითმმართველობის ევროპული კონცეფცია (იხ. ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ ევროპული ქარტიის მე–3 მუხლი) პირდაპირ ამბობს, რომ ადგილობრივი თვითმმართველობის უფლება, უპირველესად, არა აღმასრულებელი ორგანოს ან მით უმეტეს მისი ხელმძღვანელის, არამედ ხალხის მიერ პირდაპირ არჩეული წარმომადგენლობითი ორგანოს – საკრებულოს უფლებაა.

წარმომადგენლობითობა, მონაწილეობითი და არა მაჟორიტარული დემოკრატია – ესაა ნამდვილი თვითმმართველობა და არა დიქტატორების თუ ბელადების არჩევა–დამხობა, რისი მწარე გამოცდილებაც საკმარისზე მეტი დავაგროვეთ.

თვითმმართველობის ინსტიტუციური გაძლიერება დღეს საკრებულოს როლის გაზრდას, მეტიც – თვითმმართველობის განხორციელებისას აღმასრულებელ ინსტიტუციებზე მის გაბატონებას გულისხმობს. ქარტიაც და ჩვენი კონსტიტუციაც იმასვე ამბობს, რომ არჩეულ წარმომადგენლობით ორგანოს უნდა ექვემდებარებოდეს მისადმი ანგარიშვალდებული აღმასრულებელი ორგანო. სწორედაც ხალხის წარმომადგენლობითობის, მრავალპარტიული, მრავალხმიანი საკრებულოს გაბატონებაა ხალხის ნების გაბატონების აუცილებელი (მაგრამ არა საკმარისი) პირობა!

ეს წარმომადგენლობითი დემოკრატიის პრინციპი კი საფრთხის ქვეშაა დაყენებული ამ ე.წ. სტრატეგიით, რომელიც კვლავაც მაჟორიტარულ დემოკრატიას აძლიერებს, ისევ აღმასრულებელი ორგანოების ხელმძღვანელთა პირდაპირ არჩევას „აწვება“. ეს კი, როგორც გამოცდილება ადასტურებს,  პრაქტიკაში კვლავაც საკრებულოს ინსტიტუციური დასუსტების მთავარ წინაპირობად მუშაობს.

აღმასრულებელი ორგანოს ხელმძღვანელის პირდაპირი არჩევა, როგორც წესი, ასევე ადგილობრივი მუნიციპალური სამსახურების, მათი პროფესიულობისა და საკადრო სტაბილობისათვისაცაა საფრთხის მატარებელი. ესეც არა ერთგზის გვინახავს, როცა სამსახურში მიღება–დაწინაურების მთავარი პირობაა არა პროფესიულობა და გამოცდილება, არამედ ამ არჩეული დიქტატორისადმი პირადი ერთგულება და „პოლიტიკური კეთილსაიმედოობა“.

განა საკითხავია, რომ პირდაპირ არჩეული მერი თუ გამგებელი პირველად იმას იზამს, რომ უმალ მოხელეთა თავის ჭკუაზე მოყვანას შეეცდება და სულაც უკვე თავისი ჭკუის პარტიულ კადრებს (თუ ნაცნობ-მეგობრებსა და ნათესავებს არა) გაამწესებს თანამდებობებზე.

აღმასრულებელი ორგანოს ხელმძღვანელთა პირდაპირ არჩევნებზე აქცენტირება, როცა ადგილობრივი თვითმმართველობის ინსტიტუციურ გაძლიერებაზე, საკრებულოსა და პროფესიულ მოხელეთა კორპუსის როლის ზრდაზე ერთი სიტყვაც არაა ნათქვამი, მხოლოდ ზერელე მსჯელობაა დემოკრატიაზე. დემოკრატიული სამოთხის პირველი პირის არჩევნებით დამყარების სწორედ ასეთი, სამწუხაროდ, კვლავაც პოპულარული ილუზია პრაქტიკულად  თავნება პარტიული ბელადების გამოჩეკასა და დიქტატორების გამოზრდას ემსახურება.

საერთოდ უნდა აღინიშნოს, რომ ჩვენს სტრატეგებს ერთობ ბუნდოვანი წარმოდგენა აქვთ ზოგადად მმართველობის სისტემის ინსტიტუციურ მოწყობაზე. ასე რომ არ იყოს, თავიანთ ე.წ. სტრატეგიაში სამხარეო ადმინისტრაციის ხელმძღვანელის თანამდებობაზე გამწესების სრულიად უცნაურ, კურიოზულ წესს არ შემოგვთავაზებდნენ. ამ წესით სამხარეო საბჭო ირჩევს სამ კანდიდატს (?!), რომელთაგან ერთ–ერთს თურმე მთავრობა თანამდებობაზე დაამტკიცებს.

საზოგადოდ, მსოფლიო ადმინისტრაციულ პრაქტიკაში თანამდებობაზე გამწესების ორად ორი წესი არსებობს: არჩევა ან დანიშვნა. არჩევის წესი ამომრჩეველთა ნდობას ემყარება, ამ დროს ამომრჩევლები, პოლიტიკურ მანდატს ანიჭებენ რჩეულს. მას ენდობიან, რათა ამომრჩეველთა ინტერესები გაატაროს და მათი  სახელით იმოქმედოს.

სხვა საქმეა, როცა მოხელეს შეარჩევენ და თანამდებობაზე დანიშნავენ. ამ დროს კანდიდატის პროფესიულობა, მისი კომპეტენტურობა, ცოდნა და გამოცდილებაა გადამწყვეტი. შერჩევა კონკურსებისა და ატესტაციების მეშვეობით ხდება, თანამდებობაზე ის კადრი ინიშნება, რომელიც ყველაზე უკეთ აკმაყოფილებს თანამდებობისათვის წაყენებულ საკვალიფიკაციო მოთხოვნებს.

ამ ორი წესის შესაბამისად ერთმანეთისაგან განირჩევიან პოლიტიკოსები და პროფესიული მოხელეები. პოლიტიკოსი პოლიტიკური მიზანშეწონილობის მოტივით მოქმედებს და ცდილობს ისეთი გადაწყვეტილებები მიიღოს, რაც მის ამომრჩეველს მოეწონება და მათში სიმპათიას აღძრავს, მხარდამჭერებსა და მეგობრებს მოუმრავლებს, ხოლო პოლიტიკურ მეტოქეებს კი დაასუსტებს და დალევს. პროფესიული მოხელე კი ნაკლებად უნდა ფიქრობდეს პოლიტიკურ პოპულარობაზე და კონიუნქტურაზე, ის უწინარესად კომპეტენტური უნდა იყოს, ხოლო მისი გადაწყვეტილებები პროფესიულად გათვლილი და დასაბუთებული.

როცა სტრატეგები ცდებიან და სამხარეო ადმინისტრაციის უფროსს ჯერ საბჭოს აარჩევინებენ და შემდეგ, არჩეულთაგან მთავრობას შეარჩევინებენ (თანაც გაუგებარია, რა ნიშნით?), ამოუცნობი, გაურკვეველი და წინააღმდეგობრივი რჩება ამ პირისათვის მინიჭებული მანდატის შინაარსიცა და მისი გადაწყვეტილებების განმაპირობებელი პრინციპებიც. რა პასუხისმგებლობა აკისრია მას – პოლიტიკური თუ პროფესიული? ეს კაცმა არ იცის!  რა ქნას მან, საბჭოსათვის მისაღები და პოპულარული გადაწყვეტილებები მიიღოს თუ პროფესიულად ანგარიშვალდებული დარჩეს მთავრობის წინაშე?  ერთდროულად ერთიც და მეორეც?!  მაგრა ეს ხომ  „მანასეობა“ იქნება? ხომ გაგიგონიათ: „ასე ჩემო მანასეო, ხან ასე და ხან ისეო!“

სიტყვის გაგრძელება არც ღირს იმის თაობაზე, რომ სრულიად წარმოუდგენელია ერთ თანამდებობაზე ერთდროულად სამი კანდიდატის არჩევა. მართლაც, ნუთუ ძნელი მისახვედრია, რომ ამ სამში აუცილებლად იქნება ის ერთადერთი, რომელსაც საბჭო ყველაზე მეტად ენდობა? თანაც, ეს სამი რა, მაგიური რიცხვია? ვინმე თუ ახსნის  - რათა სამი? იქნებ ოთხი ჯობია ან ოცდაოთხი?

თუმცა, რა ენაღვლებათ სტრატეგებს? განა მათი დილიხორის ამბავი არ არის  ეს სამში ერთიც და მთელი მათი ე.წ. სტრატეგიაც?!

სტრატეგთა „სამხარეო“ახირებულობა

დეცენტრალიზაციის არსებით შეკითხვებზე პასუხები ვერ მივიღეთ, სამაგიეროდ, ამ სტრატეგებმა მაინც შეძლეს და ქვეყანას თავს მოახვიეს არაფრის მომცემი, ფუჭი დისკუსია ქვეყნის სახელმწიფო მოწყობისა და ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული დაყოფის შესახებ.

მთელი ამ ე.წ. სტრატეგიის, ამ სფეროში მთავრობის პოლიტიკის განაცხადის არსი ის არის, რომ მთავრობა უარს ამბობს არსებულ თვითმმართველ ერთეულებს მის ხელში მოქცეული გამგებლობის სფეროები, კონკრეტული უფლებამოსილებები და მატერიალური რესურსები გაუნაწილოს. ეს, ე.ი.  დეცენტრალიზაციის არსებითი პროცესი, როგორც ეს დოკუმენტიდან ირკვევა,  არა დაუყოვნებლივ, არამედ თურმე სამომავლოდაა  განზრახული.

ამ ე.წ. სტრატეგიით მთავრობა მკაფიოდ მხოლოდ ერთ რამეს აცხადებს: ჯერ არ ვიცი, კონკრეტულად ვის რას გადავცემ, მაგრამ რასაც გადავცემ, მხოლოდ ახალ თვითმმართველ ერთეულებს; ჯერ შემოვიღებ  ე.წ. ორდონიან თვითმმართველობას და მხოლოდ ამის მერე გავარკვევ, ვის რა ერგებაო.

არადა, ეს ე.წ. ორდონიანი თვითმმართველობა, არაფრითაა დასაბუთებული და მთელს ამ სტრატეგიულ კომპოტში სტრატეგთა ყველაზე უფრო უცნაურ, ეგზოტიკურ ახირებად გამოიყურება...

მართლაც: ამთავითვე ნათელია, რომ ე.წ. სამხარეო ხელისუფლება ადგილობრივი თვითმმართველობა სულაც არ არის. ახალი ტერიტორიული ერთეული - მხარე, რომელიც თვითმმართველ ერთეულთა გაერთიანებაა, უკვე სუბ–ნაციონალური წარმონაქმნია. როცა სამხარეო თვითმმართველობაზე საუბრობენ, ცხადია, რომ ქვეყნის ტერიტორიული სახელმწიფო მოწყობის ახალ მოდელს გვთავაზობენ. ამ მოდელს, ე.წ. სამხარეო დაყოფას მომხრენიცა ჰყავს და მოწინააღმდეგენიც. თუმცა, დღეს ეს არ არის მთავარი.

მთავარი ისაა, რომ საერთო ეროვნული კონსენსუსი ტერიტორიულ სახელმწიფო მოწყობაზე არსებობს და ის 1995 წელს მიღებულ კონსტიტუციაში, მისი მე–2 მუხლის მე–3 პუნქტშია შავით თეთრზე სავსებით მკაფიოდ ჩაწერილი. ეს საკონსტიტუციო ნორმა კრძალავს ქვეყნის მთელს ტერიტორიაზე იურისდიქციის სრულად აღდგენამდე ტერიტორიული სახელმწიფო მოწყობის განსაზღვრას.

დღევანდელმა სტრატეგებმა ეს ეროვნული კონსენსუსი დაარღვიეს და ტერიტორიული მოწყობის გადასინჯვას ლამობენ.

ბუნებრივია, კონსტიტუციის ამკრძალავი ნორმა იმას როდი ნიშნავს, რომ ქვეყანას საერთოდ არა აქვს არანაირი ტერიტორიული მოწყობა, არამედ მხოლოდ იმას, რომ ტერიტორიული მთლიანობის აღდგენამდე, დამოუკიდებელი საქართველო საბჭოთა დროიდან მემკვიდრეობით მიღებულ ტერიტორიულ მოწყობას ინარჩუნებს. ეს ტერიტორიული მოწყობა კი უნიტარულია და სუბ-ნაციონალურ ტერიტორიულ  წარმონაქმნებს, გარდა კონსტიტუციითვე აღიარებული ავტონომიური რესპუბლიკებისა, არ სცნობს.

ქართველ ხალხს მხარეების შექმნის თაობაზე  ნება არასდროს გამოუხატავს და არც კონსტიტუციას დაურთავს ვინმესთვის, მით უმეტეს, მთავრობისათვის, ნება ე.წ. სამხარეო თვითმმართველობის შესაქმნელად. მაშ რა უფლების ძალით აუხირებიათ დღევანდელ სტრატეგებს ამის გაკეთება? რომელი ახალი ფარნავაზები მყვანან, რომ ქვეყანა ახალ საერისთავოებად დაჰყონ?!

მხარე, რომელსაც თურმე თავისი ტერიტორია, წარმომადგენლობითი და აღმასრულებელი ორგანოები, საკუთარი შემოსავლები და ბიუჯეტი, ქონება და ექსკლუზიური უფლებამოსილებები უნდა გააჩნდეს, მხოლოდ იმიტომ გამოიგონეს, რომ, ნუ იტყვით და, გუბერნატორის ინსტიტუტი არ ვარგა, დემოკრატიული არ არის  და გასაუქმებელიაო. კი ბატონო, შეიძლება გასაუქმებელია, მაგრამ განა ამით მხარის შექმნა დასაბუთდება?!

ნუთუ ძნელი წარმოსადგენია „ცარიელ ადგილას“ მხარის შექმნის სავალალო შედეგები? განა აშკარა არ არის, რომ ქვეყანაში, სადაც სახელმწიფოს ჯერ არაფერი მნიშვნელოვანი თვითმმართველობებისათვის არ გაუმეტებია და როგორც ჩანს, არც დღეს ემეტება, კიდევ ერთი გუდამშიერი, უფრო მძლავრი და ვინ უწყის, ეგებ უფრო მეტადაც მადაზე და ჯანზე მოსული სუბიექტი გაჩნდება?! ჰოდა, რომ გაჩნდება და თავისას მოითხოვს, რას უპირებენ მერე? იმათაც ბიძინაჩვენი შეინახავს?!

უეჭველია, რომ მხარე შექმნისთანავე, იმწუთას მოითხოვს თავისი არსებობის სახსარს და უფლებებსაც. მთავრობასთან თუ იჭიდავა და მისგან რამე მიიღო, ხომ კარგი, თუ არადა,რაც უფრო მოსალოდნელია, ისევ იმ გაჭირებულ მუნიციპალიტეტებს მიუბრუნდება, ისევ მათ ჩაუჯდება წილში, რომ რამე წაღლიტოს.

დალოცვილებო, ორ დონეს - ცენტრალურსა და ადგილობრივს შორის ვერ გაგვიმიჯნია ხეირიანად უფლებამოსილებანი და რესურსები და ამ პირობებში, კიდევ ერთი მძლავრი მოთამაშე, რომელსაც არაფერი ექნება, გარდა დაუსაბუთებელი ამბიციისა, გსურთ რომ თამაშში შემოიყვანოთ?! ეს ხომ ძალზე დიდი პოლიტიკური რისკია მთავრობისათვისაც და მთელი ქვეყნისათვისაც?! ისიც არ დაგავიწყდეთ, რომ სააკაშვილი და მისი ნაცობა ჩასაფრებულია და მხოლოდ ახალი ხელისუფლების პატარა ფეხის გადაბრუნებას ელოდება!

ამ რისკის ფასად ნეტავ რა ხეირს ელოდებით?! განა არ ჯობია ამ სამ დონიან დაყოფას, სადაც მესამე დონე სრულიად ხელოვნურად, თქვენი ახირებების გამოგონილია, უფლებამოსილებანი არსებულ სუბიექტებს,  ე.ი. ცენტრალურ და ადგილობრივ ხელისუფლებათა შორის, გადაანაწილოთ?! სწორედ ასეც უნდა მოიქცეთ, თუ დეცენტრალიზაციისათვის გულიც გერჩით, მკლავიც და ჭკუაც მოგდევთ.

მით უმეტეს, რომ სამ მმართველობით დონეს შორის უფლებამოსილებებისა და რესურსების არასწორი გამიჯვნის ძალზე მძიმე პრაქტიკის მაგალითი ე.წ. აჭარის ავტონომიურ რესპუბლიკის სახით უკვე ცხვირწინა გაქვთ, საკითხში კარგად გასარკვევად და დასკვნების გამოსატანად შორს წასვლა სულაც არ დაგჭირდებათ.

აჭარის ეს კვაზი-ავტონომია ხომ ძირითადად სწორედ თვითმმართველობებისათვის განკუთვნილი რესურსებით და ცენტრალური მთავრობისაგან ნაწყალობევით საზრდოობს. ხოლო უფლებამოსილებათა გამიჯვნის თვალსაზრისით კი საქმე საერთოდ კატასტროფულადაა: თუ აჭარის კონსტიტუციაში ამ ფსევდო–რესპუბლიკის უფლებამოსილებებსა და ორგანული კანონით დადგენილ თვითმმართველობის უფლებამოსილებებს ერთი მეორეს შეადარებთ, იოლად აღმოაჩენთ, რომ ისინი თითქმის იდენტურია. ე.ი. ერთი და იგივე უფლებამოსილების განსახორციელებლად ორი ხელისუფლებაა აჭარაში, ორი ბიუჯეტის ფული იხარჯება და ორი ხელფასი რიგდება...

და რა გამოდის? ის, რომ აჭარას გუბერნატორი არ განაგებს და თავისი პარლამენტი -უზენაესი საბჭო ჰყავს არჩეული,  აჭარის თვითმმართველი ერთეულებისათვის და რაც მთავარია, აჭარელი მოქალაქეებისათვის რა ბედენაა? გგონიათ, რადგან აჭარელ მოქალაქეს სამი დონის - ცენტრალური, ავტონომიური რესპუბლიკის და ადგილობრივი ხელისუფლება „ემსახურება“, იგი  უკეთაა, ვიდრე, ვთქვათ, მისი მეზობელი გურული?

ახლა, გურიაშიც რომ გამართავენ საბჭოს და გურიის „ავტონომიურ“ ადმინისტრაციას შექმნიან, გგონიათ, ამითი გაკეთდება გურულების საქმე? არ ჯობია ის უფლებამოსილება და რესურსი, რაც მთავრობას ე.წ. მხარისათვის ემეტება, პირდაპირ მუნიციპალიტეტებს მისცეს?! თუ არადა, თუ დეცენტრალიზაციისათვის უფლებამოსილება და რესურსი არ ემეტება ან მუნიციპალიტეტს არ ძალუძს ხეირიანად და ეფექტიანად რაიმე უფლებამოსილების განხორციელება, კი ბატონო, მთავრობამ რეგიონული პოლიტიკის ინსტრუმენტი, სახელმწიფო მმართველობის რეგიონული რგოლი, თავისი ტერიტორიული ორგანო შექმნას! ასეთი ტერიტორიული ორგანო ცენტრალურ კომპეტენციას ადგილზე უფრო ეფექტიანად განახორციელებს, ე.ი. მოხდება მმართველობის ეფექტიანი დეკონცენტრაცია.

...სხვათა შორის, აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკის, სადაც მახინჯი მმართველობის სისტემა  აშკარად თვალსაჩინოა, შესახებ  ერთ სიტყვასაც ვერ ამოიკითხავთ ამ ე.წ. სტრატეგიაში... ხომ არ ნიშნავს ეს, ბატონებო,  რომ იგივე ან უარესი სიმახინჯის გამეორებას აპირებთ გურიაშიც?!