დეცენტრალიზაცია უსაგნოდ და უპიროდ, ანუ ტრაგედია უგმიროდ (წერილი პირველი)

დეცენტრალიზაცია უსაგნოდ და უპიროდ, ანუ ტრაგედია უგმიროდ (წერილი პირველი)

ახალი მთავრობის მიერ დეკლარირებული მიზანი დარგობრივი, ცენტრალიზებული, მავნე და უვარგისი მმართველობის სისტემის დეცენტრალიზაციის თაობაზე უდავოდ მისასალმებელია; თუმცა ის, რასაც მთავრობა ამ მიზნის მისაღწევად გვთავაზობს - სრულიად არა პროფესიული, ღრმად არა სერიოზული და არა რეალიზებადი!

მთავრობის მიერ მოწონებულ ე.წ. დეცენტრალიზაციის სტარტეგიის შესახებ 24 თებერვალს გამოქვეყნდა ჩემი წერილი, სადაც ვცადე ზოგადად შემეფასებინა მთავრობის ეს უაღრესად საშიში პოლიტიკური განაცხადი (იხ. http://www.For.Ge/view.php?for_id=21489&bloger_id=6&cat=12).

ამჟამად ვეცდები უფრო დაწვრილებით დავსვა ის შეკითხვები, რომლებიც ამ ე.წ. სტრატეგიის წკითხვისას უმალ ჩნდება და პასუხგაუცემელია; ვინძლო ვინმემ, ვინც ჯერ არს, იფიქროს და ეგებ გადაიფიქროს, ან თუნდაც რაიმე აზრიანი პასუხი მაინც გაგვცეს.

ვინ ვის და რას გადასცემს ამ სტრატეგიით?

დეცენტრალიზაციის რეფორმის ამოსავალი უნდა იყოს მართვის ადგილებზე გადატანა, ცენტრალიზებული და დარგობრივი მართვის ტრანსფორმირება ტერიტორიულ თვითმმართველობად.

პრაქტიკულად ეს სხვას არაფერს ნიშნავს, თუ არა მთავრობის ხელში დღეს კონცენტრირებული უფლებამოსილებებისა და რესურსების თვითმმართველი ერთეულებისათვის გადაცემას.

ზმნა „გადაცემა“, რაც დეცენტრალიზაციის არსს გამოხატავს, სამ პირიანია: ქვემდებარე, მოქმედი სუბიექტი ამ შემთხვევაში ის უნდა იყოს, ვინც გადასცემს, ე.ი. მთავრობა და მისი ე.წ. დარგობრივი სამინისტროები; მაგრამ გარდა ქვემდებარესი, გადაცემა უნდა გულისხმობდეს სხვა სუბიექტებსაც – იმ პირებს, ვისაც გადასცემენ და ცხადია, იმ საგანსაც, რასაც გადასცემენ.

ის, რასაც გადასცემენ, ანუ მმართველობის სისტემის დეცენტრალიზაციის საგანი, არის მმართველობითი უფლებამოსილება და აგრეთვე, მის განსახორციელებად საჭირო რესურსი. როცა დეცენტრალიზაციას აპირებენ, პირველ რიგში განისაზღვრება - კონკრეტულად რა, რომელი მმართველობითი უფლებამოსილებას და რა რესურსი, რა ოდენობით უნდა გადასცენ. ცხადია, დეცენტრალიზაციის საგნის გარდა ცხადად გარკვეული უნდა იყვნენ ამ საგნის მიმღები პირები და არ უნდა დაისვას კითხვა - თუკი რამეს გადასცემენ, კონკრეტულად ვის?

ე.წ. სტრატეგიის ამ დოკუმენტს თუ გაეცნობით (იხ. http://mrdi.gov.ge/ images/stories/01gankarguleba.pdf), სწრაფად აღმოაჩენთ, რომ სტრატეგებმა მკაფიოდ არც ის იციან ვინ გადასცემს, კონკრეტულად რას გადასცემენ და არც ის გაუაზრებიათ ნათლად, ვის გადასცემენ.

გამოდის, რომ დეცენტრალიზაცია კი გამოაცხადეს, მაგრამ უსაგნო და უპირო.

უსაგნო და უპირო გადაცემა, ცხადია, ვერაფრით შედგება და ასეთ გადაცემაზე პოლიტიკური განაცხადი, როგორც დრულიად აბსტრაქტული განზრახვა, კომიკურია.

თუმცა, თუ ეს განზრახვა რეალურ პოლიტიკად იქცა, მაშინ შეიძლება ტრაგედიაც მივიღოთ. ეს იქნება ტრაგედია უგმიროდ, რადგან ის მოქმედი პირები, ვინც ამ სპექტაკლში მონაწილეობა უნდა მიიღონ, ჯერ ბუნებაში არ არსებობენ და დარწმუნებული ვარ, არც შეიქმნებიან, თუკი მთავრობამ საზოგადოებაზე აშკარა ძალადობას არ მიმართა.

არადა, ამ სტრატეგიის ავტორებს კარგად რომ მიმოეხედათ გარშემო, არც დეცენტრალიზაციის საგნის აღმოჩენა გაუჭირდებოდათ და არც იმ სუბიექტების, რომლებიც ამ საგნის (ე.ი. უფლებამოსილებებისა და რესურსების) გადაცემას ელიან.

არსებობს გამგებლობის უამრავი სფერო, რომელიც თავისი არსით ადგილობრივ ხელისუფლებას უნდა განეკუთვნოს. საქართველოს მიერ რატიფიცირებული და შესასრულებლად სავალდებულოა ევროპის ქარტიის ე.წ. სუბსიდიარობის პრინციპი, რომლის თანახმადაც ყოველი მმართველობითი უფლებამოსილება მოსახლეობასთან ყველაზე ახლოს მდგომი ხელისუფლების გამგებლობაში უნდა იქნეს გადატანილი, თუკი არ დასაბუთდება, რომ ეს ხელისუფლება მას ეფექტიანად ვერ განახორციელებს.

არსებობს უფლებამოსილებებისა და რესურსების შესაბამისობის ასევე რატიფიცირებული და შესასრულებლად სავალდებულო პრინციპი, რომლის თანახმადაც თვითმმართველობის საკუთარი თუ მისთვის დელეგირებული უფლებამოსილება სათანადო, შესაბამისი რესურსებით უნდა იყოს უზრუნველყოფილი.

თუ ვინმე დღეს ადგილობრივი ხელისუფლების შეზღუდულ უფლებამოსილებებს და კიდევ უფრო მწირ შემოსავლების გაეცნობა, იოლად დარწმუნდება, რომ თვითმმართველობა უძლური და უმწეოა.

უძლურია უპირველესად იმიტომ, რომ მას არ გააჩნია საკმარისი უფლებამოსილება, რათა საკუთარი მოსახლეობისათვის რაიმე არსებითი სიკეთე მოიტანოს, რაიმე მნიშვნელოვანი საზოგადოებრივი მომსახურეობა, მაგალითად, თუნდაც კომუნალური მომსახურეობა, გასწოს ან მისი ხელმისაწვდომობა და ხელსაყრელობა უზრუნველყოს;

სასიცოცხლოდ აუცილებელი კომუნალური მომსახურეობანი - წყალმომარაგება, ელექტრო ენერგიითა და გაზით მომარაგება, ჩვენდა სავალალოდ, ქვეყანაში ცენტრალიზებულია და განკერძოებულიც არის – ამ მომსახურეობებს, როგორც წესი, კერძო კომპანიები ახორციელებენ. ხოლო თვითმმართველობას კომუნალურ მომსახურეობათა არც ორგანიზების, არც მათი მოწესრიგების და ამ სფეროში არც საკუთარ მოქალაქეთა ინტერესების დაცვის ფუნქციები და შესაბამისი უფლებები არა აქვს. ასევე წართმეული აქვს კომუნალურ ინფრასტრუქტურაზე საკუთრების უფლებაც. ეს საზოგადოებრივი საჭიროებისათვის განკუთვნილი უზარმაზარი ქონება ძირითადად გასხვისებულია და ადგილობრივ საზოგადოებას, კომუნას, დიდი ხანია აღარ ეკუთვნის. მართალია წამრთმევნი, მიმთვისებელნი და გამყიდველნი წინა მთავრობებში უნდა მოვიკითხოთ, მაგრამ მათი მემკვიდრე, სურს ეს თუ არა მას, ახალი მთავრობაა.

თვითმმართველობა, გარადა იმისა, რომ უძლურია, უმწეოც არის. იმიტომ, რომ არც იმის სახსარი არ გააჩნია, თუნდაც დღევანდელი კანონით მის გამგებლობას მიკუთვნებული მომსახურეობა გასწიოს. მაგალითად, თუნდაც დასაქმების ადგილობრივი პროგრამები ავიღოთ, რომელთა მომზადება, მიღება და განხორციელება დღევანდელი კანონით თვითმმართველობის კომპეტენციაა, მაგრამ მხოლოდ ქაღალდზე. არავის ახსოვს და არც აინტერესებს, რომ ასეთი პროგრამა ფული ღირს. ის ფული, რომელიც, ისევე, როგორც უფლებამოსილებები, თვითმმართველობას წაართვეს.

ალბათ გასაკვირი არ არის, რომ ასეთ უძლურ და უმწეო თვითმმართველობას, რომელსაც უზურპატორი სააკაშვილის რეჟიმის ბატონობისას საბოლოოდ ხმაც ჩააგდებინეს და ადგილობრივი ხელისუფლებიდან ადგილობრივ საარჩევნო შტაბამდე დააქვეითეს (ე.ი. ჩამოასაარჩევნოშტაბეს), დღევანდელი მთავრობის სტრატეგები ვერც ამჩნევენ, სრუფასოვან სუბიექტებად – ქმედუნარიან პირებად არც აღიქვამენ და არც მათთვის რაიმეს გადაცემას აპირებენ.

ამ სტრატეგებსაც თავი რომ დავანებოთ, არც იმათი პოზიციაა ცხადი, ვინც დღეს უფლებამოსილებებსა და რესურსებს რეალურად ფლობს; დღევანდელი მართვა საქართველოში კვლავაც ცენტრალიზებულია და თითქმის სრულად ე.წ. დარგობრივი სამინისტროების მიერ ხორციელდება - სწორედ მათ ხელშია მოქცეული როგორც ძირითადი მმართველობითი უფლებამოსილებანი, ასევე უმთავრესი რესურსებიც. აპირებენ რაიმეს დათმობასა და თვითმმართველობისათვის გადაცემას? არც ერთ დარგობრივ სამინისტროს ამის თაობაზე ჯერ კრინტიც არ დაუძრავს.

ხოლო მთავრობის სტრატეგებს, ვინც ეს დეცენტრალიზაციის აბსტრაქტული განაცხადი გამოაცხო, აუჩემებიათ: თვითმმართველობებს რამე რომ მოგცეთ, ჯერ უნდა დაგშალოთ და მერე ჩემს ჭკუაზე აგაწყოთო!

აქ საკითხავი მართლაც ეს არის:

დალოცვილებო, არსებული დაგლახავებულ-გაღატაკებული თვითმმართველობები ხომ აქ არიან, თვალებში შეგციცინებენ და ხელს იშვერენ, ხედავთ, მაგრამ არ გინდათ რომ დაინახოთ. მაშ დაშლილებს და შემდეგ თქვენს ნებაზე აწყობილებს ვითომ რატომღა დააფასებთ და ამ სამთავრობო საერთო გობიდან ლუკმას ნეტავი რატომ გაუყოფთ?!

პასუხგაუცემელი კითხვები

მმართველობის სისტემის დეცენტრალიზაციის რეფორმის დაგეგმვისას მკაფიოდ პასუხგაცემული უნდა იყოს ასეთი შეკითხვები:

1. გამგებლობის რომელი სფეროები, კონკრეტულად რა უფლებამოსილებები და რა ვადებში გადაეცემათ მთავრობისაგან თვითმმართველ ერთეულებს?

2. მიღწეული იქნება თუ არა და როდის შესაბამისობა გადაცემულ უფლებამოსილებებსა და თვითმმართვლობის ხელთ არსებულ რესურსებს შორის? თვითმმართველ ერთეულებს მთავრობისაგან გადაეცემათ თუ არა, რა ოდენობით და როდის უფლებამოსილებათა განსახორციელებლად საჭირო ფინანსები და ქონება, მათ შორის - ბუნებრივი რესურსებიც?

3. როგორ იქნება უზრუნველყოფილი ადგილობრივი ხელისუფლების ეფექტიანობა და მოქალაქეთა წინაშე ანგარიშვალდებულება?

4. როგორ მიიღწევა მოქალაქეთა ჩართულობა ადგილობრივი გადაწყვეტილებების მიღების, აღსრულებისა და მათი შეფასებისას?

5. როგორ შეიცვლება მთავრობის დამოკიდებულება თვითმმართველი ერთეულების მიმართ, რათა უზრუნველყოფილი იქნას როგორც ადგილობრივი ხელისუფლების ავტონომიურობა, ასევე, ადგილობრივ გადაწყვეტილებათა კანონიერება, ხოლო დელეგირებულ უფლებამოსილებათა სფეროში ადგილობრივ გადაწყვეტილებათა სახელმწიფო პოლიტიკასთან მიმართებით მიზანშეწონილობაც?

ამ შეკითხვებზე ნათელი პასუხები ავტომატურად გასაგებს გახდიდა იმასაც, რაც დღემდე ასევე სრულიად გაუგებარია: რას, კონკრეტულად რა მომსახურებას, როგორი ხარისხითა და რა ფასად უნდა ელოდოს რეფორმირებული ადგილობრივი ხელისუფლებისაგან ქართველი მოქალაქე?

ე.წ. სტრატეგიის დოკუმენტში უხვადაა მოყვანილი ბუნდოვანი, არაფრის მთქმელი ფრაზები, მაგალითად, ასეთი: „მუნიციპალური თვითმმართველობის ორგანოებს მინიჭებული ექნებათ ძირითადად შიდა მუნიციპალური ინფრასტრუქტურის საკითხები“(?!), ანდა ასეთი: „საგადასახადო შემოსავლების გამიჯვნის მარეგულირებელი საკანონმდებლო ნორმების ამოქმედება მოხდება ეტაპობრივად 2015-17 წლებში (არადა, სტრატეგია ხომ 2013-2014 წლებზეა გათვლილი (?!).დ.ზ.). სხვა შემოსავლები გაიმიჯნება უფლებამოსილების (მოსაკრებლები)საკუთრების(ქონება, ბუნებრივი რესურსები და მიწა)მიხედვით ხელისუფლების დონეებს შორის.“

ცხადია, მსგავსი აბდა-უბდიდან ვერაფრით გაიგებ, კონკრეტულად რა საზოგადოებრივი მომსახურება გადავა თვითმმართველობის გამგებლობაში, ანდა მოქალაქეთა საკეთილდღეოდ როგორ გაიზრდება (საერთოდ გაიზრდება კი?) ადგილობრივი შემოსავლები.

მოქალაქეს ადგილობრივი ხელისუფლებისაგან პირველ ყოვლისა, მიღებული საზოგადოებრივი მომსახურეობის ხელმისაწვდომა, მისი ფასი და ხარისხი აინტერესებს. ავიღოთ და განვიხილოთ, მაგალითად, ზემოთ უკვე ნახსენები კომუნალური მომსახურეობანი - წყალმომარაგება და ენერგომომარაგება.

ადგილობრივ თვითმმართველობას სხვაგვარად კომუნალურ ხელისუფლებასაც ეძახიან, რადგან „კომუნა“ ქართულად ადგილობრივ საზოგადოებას - თემს ნიშნავს, ხოლო კომუნალური მომსახურეობა - ადგილობრივს, სათემოს. თითქმის მთელს მსოფლიოში კომუნალური მომსახურეობა ადგილობრივი ხელისუფლების გამგებლობას განეკუთვნება, იშვითი გამონაკლისია საქართველო. ამ ე.წ. სტრატეგიაში ერთ სიტყვას ვერ ამოიკითხავთ ვერც კომუნალურ და საერთოდ, ვერც რაიმე სხვა ტიპის მომსახურეობაზე, რისი გადატანაც ადგილობრივი თვითმმართველობის გამგებლობაში იგეგმება. მაშ, რისი, ბოდიში და, რა ჯანდაბის სტრატეგიაა ეს?!

როცა სტრატეგები დეცენტრალიზაციაზე პოლიტიკურ განაცხადს აკეთებენ და კონკრეტულს არაფერს ამბობენ ადგილობრივ საზოგადოებრივ მომსახურეობათა გაფართოებასა, მათი ხელმისაწვდომობის გაზრდასა თუ ხარისხის გაუმჯობესებაზე, კრინტსაც არ ძრავენ, რომ მითვისებულ და უმეტესწილად გაყიდულ, მოსახლეობის საძარცვად მომართულ კომუნალურ მომსახურეობათა სისტემაზე კონტროლს ოდესმე მაინც ადგილობრივ საზოგადოებასა და შესაბამისად, ადგილობრივ ხელისუფლებას დაუბრუნებენ, ძნელია დაიჯერო, რომ მთავრობა რამეს დასთმობს და ლაყბობის გარდა ადგილობრივი განვითარებისათვის რაიმე ქმედით ნაბიჯებს გადადგამს.

ეს ეჭვი, რომ მთავრობა ხელიდან არაფრის გაშვებას არ აპირებს, უფრო მტკიცდება, რადგან ამ ე.წ. სტრატეგიაში არაფერია კონკრეტულად ნათქვამი, თუ ქვეყანაში აკრეფილი ფულის რა ნაწილს დახარჯავენ თვითმმართველი ერთეულები, ანუ როგორი იქნება ე.წ. ფისკალური დეცენტრალიზაციის ხარისხი?

დეცენტრალიზაციის ხარისხი რაოდენობრივად სწორედ ამით იზომება: იკითხეთ, რამდენს ხარჯავს თვითმმართველობა, როგორია მისი შემოსავლების წილი ქვეყნის ნაერთ ბიუჯეტში და იოლად მიხვდებით – არის თუ არა დეცენტრალიზაცია რეალურად.

დღეს, თუ თბილისის ბიუჯეტს არ ჩავთვლით, თვითმმართველი ერთეულები ქვეყანაში მთლიანად აკრეფილი ფულის მხოლოდ მეათედზე ნაკლებს განაგებენ. თბილისის ჩათვლით კი დაახლოებით 15-18%-ს. შედარებისთვის - ევროპულ ქვეყნებში თვითმმართველობათა ხვედრითი წილი 30%-ზე ნაკლები არსად არის.

როცა სტრატეგია არაფერს ამბობს, გააგრძელებს თუ არა მთავრობა მთლიანი შემოსავლების სულ ცოტა ოთხი მეხუთედის განკარგვას, უნდა ვივარაუდოთ, რომ იგი, როგორც სჩვევია, მთლიან შემოსავლებში ლომის წილს კვლავაც თავად დაიტოვებს, ხოლო თვითმმართველობებს ისევ გამოხრულ ძვალს მიუგდებს თავისი ნასუფრალიდან. ეტყობა, როგორც ლომს ნადავლის განაწილება, დაახლოებით ასე ესმით დეცენტრალიზაციაც დღევანდელ სტრატეგებს!