ცხადია, საკამათო არ არის, რომ ქვეყნის მმართველობით, ანუ ადმინისტრაციულ სისტემას ფუნდამენტური რეფორმირება სჭირდება. არც ამ რეფორმათა მაგისტრალური მიმართულება – მმართველობის სისტემის დეცენტრალიზაცია არის სადავო. სადავო და სავალალო ისაა, რომ ამ პროექტისა და ე.წ. დეცენტრალიზაციის სტრატეგიის ავტორებს ცნებების დონეზე არევიათ ერთი მეორეში ქვეყნის ადმინისტრაციული სისტემა და ტერიტორიული ორგანიზაცია. სწორედ ამიტომაც მმართველობის სისტემის რეფორმა ტერიტორიული რეორგანიზაციის, რასაც „ტერიტორიულ ოპტიმიზაციას“ უწოდებენ, გარეშე ვერც კი წარმოუდგენიათ!

მათთვის მუნიციპალიტეტების ტერიტორიული დანაწევრება და ქვეყნის ავტონომიურ რეგიონებად დაყოფა მხოლოდ თვითმიზანია, ხოლო მმართველობის სისტემა ამ თვითმიზნური ტერიტორიული ორგანიზაციის ოდენ დანამატი! არადა პირიქითაა: მმართველობის სისტემა ქვეყნის ტერიტორიულ ორგანიზაციას უთუოდ გულისმობს, მაგრამ  ოდენ ტერიტორიული ორგანიზაცია მმართველობის სისტემის  შინაარს არ განაპირობებს! ხომ ნათელია, რომ ერთი და იგივე ადმინისტრაციულ–ტერიტორიული დაყოფის პირობებში ზეცენტრალიზებული მმართველობაც შეიძლება მოეწყოს და დეცენტრალიზებული ადგილობრივი თვითმმართველობაც. ხოლო ტერიტორიის დაქცუცმაცება კი ადგილობრივი თვითმმართველობის შექმნას თავისთავად არამც და არამც არ ნიშნავს!

ცნებათა აღრევას, სხვას რომ ყველაფერს თავი დავანებოთ, თავის დროზე მათ მიერ საზოგადოების სამსჯავროზე „საქართველოს დეცენტრალიზაციის“ სათაურით კონცეფციის გამოტანაც ნათლად ადასტურებდა. მათ იმდენიც კი არ ესმით, რომ დეცენტრალიზაცია მმართველობის სისტემისა შეიძლება, ხოლო ქვეყნის და მისი ტერიტორიისა კი მხოლოდ იმ სავალალო შემთხვევაში,  თუკი ქვეყანა დაიშლება.

მმართველობის სისტემის დეცენტრალიზაცია აუცილებელია, ხოლო ქვეყნისა კი ყოვლად დაუშვებელი და დაშლა–დაქცევისგან ღმერთმა ყველა დაიფაროს!

ასეთი უხეში შეცდომა კი, როცა მმართველობის სისტემის დეცენტრალიზაცია ტერიტორიულ დაშლაში აგერევა, სხვას ვერაფერს, მხოლოდ უკიდურესი არაკომპეტენტურობის მიზეზს თუ მიეწერება...

„კოდიფიკატორთა“ ნამდვილი მიზანი: დაშალე და იბატონე!

ამ ე.წ. კოდქსის პროექტისათვის ერთი თვალის გადავლებაც საკმარისია, რომ პროფესიონალი მკითხველი ავტორთა სრულ არა კომპეტენტურობაში თვალნათლივ დარწმუნდეს;

დიდი ძებნა არ დაგჭირდებათ და უკვე ამ პროექტის თავშივე, მის მე–7 მუხლში, აღმოაჩენთ კურიოზულ ნორმას. ამ ნორმის წაკითხვის შემდეგ ავტორთა განაცხადი ცენტრალიზებული მართვის დეცენტრალიზაციის თაობაზე ოდენ ფუჭსიტყვაობად გამოიყურება, რადგან მათი ნამდვილი მისწრაფება სწორედ აქ, ამ კურიოზული ნორმის ფორმულირებისას აშკარად მჟღავნდება;

ამ ნორმის თანახმად, მათ, ე.ი.  რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტროს, ექსკლუზიურად ენიჭება უფლება, როგორც ვკითხულობთ – „საქართველოში ადგილობრივი თვითმმართველობისა და მუნიციპალიტეტთა რეგიონული გაერთიანებების სისტემის ფუნქციონირების მონიტორინგი“ განახორციელოს და სახელმწიფო ხელისუფლების ორგანოებთან ურთიერთობებში „მუნიციპალიტეტების, მუნიციპალიტეტთა არასამეწარმეო (არაკომერციულ) იურიდიული პირების, მუნიციპალიტეტთა რეგიონული გაერთიანებების“ ინტერესები წარადგინოს!

ასეთი გასაოცარი ჩანაწერით მათ სრულ არაკომპეტენტურობასთან ერთად ასევე აშკარა ხდება, რომ მათ სურთ თავიანთი სამინისტრო თვითმმართველობის მმართველ სამინისტროდ გადააქციონ, ადგილობრივ თვითმმართველობას ხელმძღვანელობა და კონტროლი გაუწიონ!   ამით  სრულიად უგულებელყოფილი და მთლიანად შელახული იქნება ადგილობრივი თვითმმართველობის ავტონომიურობისა და სახელმწიფოსაგან გამიჯვნის კონსტიტუციითა და ევროპული ქარტიით დაცული  პრინციპები.

რომელ დეცენტრალიზაციაზე შეიძლება საუბარი ამის შემდეგ?! ირკვევა, რომ არა დეცენტრალიზაცია, არამედ ადგილობრივი თვითმმართველობების დაქვემდებარებაა მათი ნამდვილი მიზანი; ამ მიზნის მისაღწევად კი ისინი არც ადგილობრივი თვითმმართველობის ტერიტორიული საფუძვლების ავანტურისტულად არარეალისტურ ვადებში არსებით გადასინჯვას, არც  კონსტიტუციის გვერდის ავლით ქვეყნის ტერიტორიული სახელმწიფო მოწყობის საკითხების ამ ე.წ. კოდექსით ბუნდოვან გადაწყვეტას ერიდებიან.

პროექტის მიხედვით 2014 წლის ადგილობრივ არჩევნებამდე განზრახულია იმ მუნიციპალიტეტების, რომელთა შემადგენლობაში მყოფი ქალაქის მოსახლეობა 15 000–ს აღემატება, დაშლა რამდენიმე თვითმმართველ ერთეულად (იხ. პროექტის მე–9 და 202–ე–204–ე  მუხლები); ამასთან, პროექტის გარდამავალ დებულებებში (იხ. მუხლი 204) განზრახულია ასევე სხვა თვითმმართველი ერთეულების დაშლაც 2017 წლის ადგილობრივ არჩევნებამდე;

პროექტით თვითმმართველი ქალაქის შექმნის ერთადერთ კრიტერიუმად განსაზღვრულია მოსახლეობის რაოდენობა (15 000 და მეტი), ხოლო სხვა კრიტერიუმების განსაზღვრა უნდა მოხდეს სამთავრობო კომისიის მიერ კოდექსის მიღებიდან არარეალისტურად მოკლე  – ერთი თვის ვადაში; პროექტიდან საერთოდ არ ჩანს,  რა მოხდება იმ შემთხვევაში, თუ კომისია ამ კრიტერიუმებს ასეთ მოკლე დროში გასაგები მიზეზის გამო ვერ შეიმუშავებს? ანდაც თუ შეუძლებელი შეძლო და მაინც შეიმუშავა, მის კრიტერიუმებს მთავრობა არ გაიზიარებს? ანდაც, თუ მთავრობამაც გაიზიარა, პარლამენტი არ მიიღებს მთავრობის წინადადებას  მუნიციპალიტეტების დაყოფის შესახებ? და მთავარი:  თუ პარლამენტმა მაინც მიიღო, პრაქტიკულად როგორ მოხდება მუნიციპალიტეტის დაშლა?

სრულიად ბუნდოვანი და წინააღმდეგობრივია პროექტის გარდამავალი დებულებების ის მუხლები, რაც ახალი თვითმმართველი ერთეულებისა თუ  ე.წ. „მუნიციპალიტეტების რეგიონული გაერთიანებების“ ჩამოყალიბებას – მათი ბიუჯეტისა და ქონების ფორმირებას, საჯარო მოსამსახურეთა თანამდებობაზე გამწესებასა თუ სამართალმემკვიდრეობის საკითხების გადაწყვეტას შეეხება;

როგორც ჩანს, ამ საკითხების გადაჭრა დიდად არც აღელვებთ, რადგან ხომ ნათელია – დაშლის შემდეგ წარმოშობილ ქაოსში, მთელს ამ „დეცენტრალიზებულ ხათაბალაში“, უფრო მეტად გამოიკვეთება სამინისტროს წამყვანი, ე.წ. თვითმმართველობის ახალი სისტემის  „მაორგანიზებელი“ როლი; ბურთიც და მოედანიც არა ადგილობრივ თვითმმართველობებს, არამედ მთლიანად სწორედაც მათ დარჩებათ! ისინი გაანაწილებენ რესურსებსაც, ისინი გადაწყვეტენ ვის რა და რამდენი ერგება, ვინ რა და რა ფულით უნდა აკეთოს და ა.შ.! მერე  რა, რომ ასეთი „დეცენტრალიზაცია“ მოქმედი ადმინისტრაციული სისტემის შოკს, საჯარო რესურსების გაუმართლებელ ფლანგვასა და მოქალაქეების ადგილობრივ მომსახურებათა გარეშე დატოვებას გამოიწვევს? მთავარია, რომ ვაი–სტარტეგოსები და დაშლის კოდიფიკატორები ნახავენ ხეირს!

ღიმილის მომგვრელია კოდექსის პროექტის განმარტებით ბარათში მოცემული ბუნდოვანი მსჯელობა და ვითომ გაანგარიშება იმის თაობაზე, რომ  თვითმმართველი ერთეულებისათვის ადმინისტრაცული ხარჯების გაწევისა და მუნიციპალურ მოხელეთა რაოდენობრივი შეზღუდვების დაწესების გამო, ახალი თვითმმართველი ერთეულების შექმნის შედეგად ხარჯები თითქოს კი არ გაიზრდება, არამედ შემცირდება(?!); ხომ ცხადია, რომ თუ ავტორებს მიზანშეწონილად მიაჩნიათ ადმინისტრაციულ ხარჯებზე ასეთი შეზღუდვების შემოღება, იგი არსებული ადმინისტრაციული დაყოფის შემთხვევაშიც თვითმმართველობის მთლიან ხარჯებს იგივე პროპორციით შეამცირებს; ხოლო ეფექტიანობის შესაფასებლად ახალი სისტემის შესანახი ხარჯების შედარებაც სწორედ იგივე შეზღუდვებით პროპორციულად შემცირებულ და არა დღევანდელ  ხარჯებთან უნდა მოხდეს; მუნიციპალიტეტების დაყოფის შემთხვევაში, ნებისმიერ ვარიანტში – ადმინისტრაციული ხარჯების ეს შეზღუდვები შემოღებული იქნება თუ არა, მთლიანი ხარჯები არსებითად გაიზრდება, რადგან ელემენტარული არითმეტიკაა – ერთი და იგივე სტანდარტების არსებობისას 63 თვითმმართველი ერთეულის შენახვა გაცილებით იაფია, ვიდრე 120–ისა;

ცხადია, მსგავსი დემაგოგიური არგუმენტები და ლოგიკას მოკლებული ე.წ. გაანგარიშებები, რაც ამ ე.წ. კოდექსის პროექტის განმარტებით ბარათშია მოცემული, ვერავითარ შემთხვევაში ვერ დაასაბუთებს მუნიციპალიტეტის ხელოვნურად დაშლის მიზანშეწონილობას; გარდა ამისა, პროექტიდან მკაფიოდ არ ირკვევა, რა ვადებში, ვისი პასუხისმგებლობითა და ხარჯებით, რა წესითა და პროცედურებით მოხდება ახალი თვითმმართველი ერთეულების საქმიანობისათვის ელემენტარული პირობების შექმნა – ადმინისტრაციული შენობა–ნაგებობების აშენება ან კაპიტალური რემონტი, მათი სათანადოდ აღჭურვა, პერსონალის დაქირავება, გაწვრთნა, ქონების და საბიუჯეტო შემოსავლების დანაწილება  და ა.შ.

ასეთი ზერელე დამოკიდებულებით, რაც ავტორებს აქვთ, თუკი მუნიციპალიტეტების დაშლა მართლაც რეალობად იქცა, იქმნება თვალსაჩინო საფრთხე, რომ ადგილობრივი არჩევნების შემდეგ დაშლილ მუნიციპალიტეტებში ახლად შექმნილი ერთეულების ადმინისტრციული საქმიანობა სათანადოდ არ იქნება უზრუნველყოფილი და მივიღებთ ადმინისტრაციულ კოლაფსს, გამომდინარე უმძიმესი შედეგებით!

ასეთი საფრთხის პარალელურად, კონსტიტუციას კატეგორიულად ეწინააღმდეგება ამ ე.წ. კოდექსის ავტორთა საშიში განზრახვა „მუნიციპალიტეტის რეგიონული გაერთიანებების“ სახელწოდებით ახალი ტერიტორიული ერთეულების, ფაქტიურად – ავტონომიური რეგიონების შექმნის თაობაზე. ამ ახალი, უცნაური სახელწოდების ტერიტორიული ერთეულების ორგანოებს ექნებათ  ავტონომიური რეგიონული ხელისუფლების პრაქტიკულად ყველა ძირითადი ნიშანი:  დღევანდელი აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკის ტერიტორიის თანაზომადი საკუთარი ტერიტორია, წარმომადგენლობითი და აღმასრულებელი ორგანოები, შემოსავლები და ბიუჯეტი, საკუთარი ქონება, კანონით განსაზღვრული საკუთარი და დელეგირებული უფლებამოსილებები; 

მოქმედი კონსტიტუციის მე–2 მუხლის მე–3 პუნქტი ცალსახად კრძალავს ასეთი ახალი ტერიტორიული ერთეულების შექმნას, ხოლო მათთვის ბუნდოვანი სახელწოდების – „მუნიციპალიტეტთა რეგინული გაერთიანების“ დარქმევით, სახეზეა ამ  ამკრძალავი საკონსტიტუციო ნორმისათვის გვერდის ავლის შეფარული, სრულიად უკანონო, „კოდიფიცირებული“ მცდელობა;

განსაკუთრებით კურიოზულია პროექტის 110–ე მუხლის მე–2 პუნქტი, რომლის თანახმადაც: „გაერთიანების რაოდენობა და მასში შემავალი მუნიციპალიტეტები განისაზღვრება საქართველოს მთავრობის დადგენილებით.“ ასეთი ნორმით კონსტიტუციის საწინააღმდეგოდ  და პარლამენტის ნების გარეშე საკუთარი უფლებამოსილებების, ბიუჯეტის, ქონების, ავტონომიური ორგანოების მქონე ადმინისტრაციულ–ტერიტორიული ერთეულის შექმნა მთავრობის გამგებლობას განეკუთვნება, რაც სრულიად უნიკალური და გაუგონარი მოვლენაა თანამედროვე მსოფლიო პრაქტიკაში.  

პროექტით წარმოდგენილი თვითმმართველი ერთეულის ინსტიტუციური მოწყობა, მთლიანად მიუღებელია, რადგანაც იგი  დაუბალანსებელი ერთმმართველობის პრინციპებს ეფუძნება;  პროექტის მიხედვით ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელ ორგანოდ ერთი პირი – პირდაპირ არჩეული მერი (გამგებელი) მოიაზრება; ეს შეიცავს  არსებით საფრთხეს, რომ დარღვეული იქნება ევროპული ქარტიის მე–3 მუხლით განსაზღვრული ადგილობრივი თვითმმართველობის ევროპული კონცეფცია, რომლის თანახმადაც ადგილობრივი თვითმმართველობა ეს უპირველესად წარმომადგენლობითი ორგანოს უფლებაა. ასევე ეჭვს ქვეშ დგება საქართველოს კონსტიტუციის 101¹ მუხლის 1–ელი პუნქტის პრინციპის: „ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანოები ანგარიშვალდებულნი არიან წარმომადგენლობითი ორგანოების წინაშე“, დაცვა, რადგან წარმოდგენილი პროექტით საკრებულოს უაღრესად სუსტი ინსტიტუციური მექანიზმები აქვს ზეგავლენა მოახდინოს პირდაპირი მანდატის მქონე ერთპიროვნულ აღმასრულებელ ორგანოზე. 

პროექტით კიდევ უფრო მეტად დამძიმებულია დღეს მოქმედ კანონმდებლობაში არსებული ხარვეზი, რის გამოც ადგილობრივი თვითმმართველობის პრაქტიკაში საქმისწარმოებისა და დოკუმენტბრუნვის ორი, საკრებულოსა და გამგეობის (მერიის) ავტონომიური სისტემა პარალელურ რეჟიმში მუშაობს, რაც ასევე აღმასრულებელი ორგანოს საკრებულოს ნებისგან დამოუკიდებლად საქმიანობას განაპირობებს, არაეფექტიანს ხდის გადაწყვეტილებათა მიღების პროცესს და  საბოლოო ჯამში, მოქალაქეების ინტერესებს მნიშვნელოვნად აზარალებს.

ასეთი გადაწყვეტა მცდარ და გაუმართლებელ კონცეპტუალურ მიდგომას ეყრდნობა, რომელიც პროექტით შემოთავაზებულ ინსტიტუციურ მოწყობას წითელ ხაზად გასდევს – ევროპული კონცეფციის საპირისპიროდ (იხ. ევროპის ქარტიის მე–3 მუხლი), ადგილობრივი თვითმმართველობა, როგორც ერთიანი ადგილობრივი ხელისუფლება ორ, პრაქტიკულად დამოუკიდებელ ინსტიტუციურ შტოდ – წარმომადგენლობით და აღმასრულებელ ორგანოებად იხლიჩება, ხოლო წარმომადგენლობითი ორგანოს წამყვანი როლი დაკნინებულია და რეალურ პრაქტიკაში, რისი მაგალითებიცაა დღეს ქ. თბილისში მოქმედი ადგილობრივი თვითმმართველობა, ასევე 2002–2006 წწ. მოქმედი ადგილობრივი ხელისუფლების ინსტიტუციები, ადგილობრივი თვითმმართველობის ნაცვლად ერთპიროვნულ, შეუზღუდავ მმართველობას ვიღებთ.

ცხადია, წარმომადგენლობით ინსტიტუცებზე დამყარებული ადგილობრივი თვითმმართველობების ნაცვლად ასეთი ერთპიროვნული მმართველობების განმტკიცება, რაც პროექტითაა განზრხული, არა საზოგადოების, არამედ მხოლოდ სამინისტროს მესვეურთა პირდაპირ ინტერესშია: გაცილებით იოლია გავლენა მოიპოვო და „უხელმძღვანელო“ ერთ პიროვნებას, რომლის ხელშიც სრულდ არის მოქცეული მმართველობითი ბერკეტები, ვიდრე კოლეგიურ ორგანოებსა და ნამდვილ თვითმმართველობებს თავს მოახვიო შენი ნება! 

ერთობ ორიგინალური და უჩვეულო ნოვაციაა გამგებლის (მერის) თანამდებობიდან გადარჩევის პროექტით შემოთავაზებული ისეთი წესი, როცა პირდაპირი მანდატის მქონე ამ თანამდებობის პირის გადარჩევა ახალი გამგებლის (მერის) არჩევის გარეშე ხდება (იხ. პროექტის 48–ე და 52–ე მუხლები). პროექტი არ ითვალისწინებს უნდობლობის ან უფლებამოსილების ვადამდე შეწყვეტის სხვა შემთხვევებში გამგებლის (მერის) რიგგარეშე არჩევნებს, ხოლო მისი გადარჩევა არსებითად არა კონსტრუქციულია – იმ შემთხვევაში, თუ მოსახლეობამ გამგებელი (მერი) გადაირჩია, მისი მანდატი ადგილობრივი თვითმმართველობის მორიგ არჩევნებამდე საკრებულოს თავმჯდომარეს მიეკუთვნება. ბუნებრივია, ასეთი უმაგალითოდ კურიოზული გადაწყვეტა წაახალისებს საკრებულოსა და მისი თავმჯდომარის დესტრუქციულ დამოკიდებულებას გამგებლის (მერის) მიმართ და კრიზისების შექმნის მუდმივი წყარო იქნება. ეს კურიოზული ნოვაციც შეფარვით სამინისტროს ინტერესს – იოლად მოიპოვოს გავლენა პირდაპირ არჩეულ მერებსა თუ გამგებლებზე, ხოლო დაუმორჩილებლობის შემთხვევაში მათ საკრებულოსა და მოსახლეობის ხელოვნურად ინსპირირებული „ბუნტით“ დაემუქროს, ემსახურება!

კატეგორიულად  მიუღებელია პროექტით შემოთავაზებული ქ. თბილისის მთავრობის, როგორც კოლეგიური ადმინისტრაციული ორგანოს, ფორმირების ისეთი წესი, როცა საკრებულო პრაქტიკულად ვერ ერევა ე.წ. მთავრობის კომპლექტაციაში და ეს მერის ერთპიროვნული პრეროგატივაა. ასეთი წესი დღესაც მოქმედებს და კიდევ ერთხელ ხაზს უსვამს საკრებულოს დაკნინებულ როლს დედაქალაქის ინსტიტუციურ მოწყობაში;

წინააღმდეგობრივი, სამართლებრივად გაუმართავი და ბუნდოვანია პროექტის მე–11 თავი: „დასახლების საზოგადოებრივი თვითმმართველობის ცნება და უფლებამოსილებები“. პროექტის მიხედვით დასახლების საზოგადოებრივი თვითმმართველობა მოაზრებულია, როგორც წვრობაზე დაფუძნებული საჯარო სამართლის იურიდიული პირი. ამასთან, პროექტიდან არ ირკვევა მისი მიმართება დასახლებაში მოქმედ ადმინისტრაციულ ორგანოებთან – გამგებლის დანიშნულ წარმომადგენელთან და დასახლების ადმინისტრაციასთან;  

დღეს მოქმედი კანონმდებლობით წევრობაზე დაფუძნებული საჯარო სამართლის იურიდიული პირი შეიძლება იყოს მხოლოდ პოლიტიკური პარტია, ხოლო ე.წ. საზოგადოებრივი თვითმმართველობა, რომელსაც პროექტის მიხედვით შეუძლია სამოქმედო ტერიტორიაზე შესასრულებლად სავალდებულო ადმინისტრაციული აქტებიც კი მიიღოს, ნებაყოფლობით წევრობას ვერაფრით დაეყრნობა, იგი სავალდებულოდ კორპორაციულად უნდა იყოს ორგანიზებული. ასეთ შემთხვევაში კი დასახლების დონეზეც არა ე.წ. საზოგადოებრივ თვითმმართველობას, არამედ ჩვეულებრივ თვითმმართველ ერთეულს მივიღებდით, რომელიც ისე უნდა მოეწყოს, როგორც ეს კონსტიტუციისა და ადგილობრივი თვითმმართველობის ევროპული ქარტიის პრინციპებითაა დადგენილი და არავითარ შემთხვევაში ისე, როგორც ეს პროექტითაა განზრახული!

კატეგორიულად მიუღებელი, ევროპული ქარტიისა და პრაქტიკის საწინააღმდეგოა პროექტით შემოთავაზებული დარგობრივი ზედამხედველობა, რომელსაც ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების საქმიანობაზე ცალკეული სამთავრობო დაწესებულებები განახორციელებენ; ასეთი ტიპის ზედამხედველობის შემოღება ადგილობრივი თვითმმართველობის საქმიანობაში ჩარევისა და მასზე პოლიტიკური ზეგავლენის მოპოვების კიდევ ერთი მცდელობაა, რაც  პროექტიდან ნათლად იკვეთება.

პროექტი დახუნძლულია სამართლებრივად გაუმართავი, ბუნდოვანი და წინააღმდეგობრივი ნორმებით; მაგ: კოდექსის პროექტის 111–ე მუხლის მე–3 პუნქტი: „გაერთიანების საკუთარი  უფლებამოსილებებია იმ უფლებამოსილებების ერთობლიობა, რომელთა გადაწყვეტაც სცდება ერთი მუნიციპალიტეტის საზღვრებს და მისი გადაწყვეტის უფლებამოსილება სახელმწიფოს ამ კოდექსით გადაცემული აქვს გაერთიანებისათვის.(?!)“ საკუთარი უფლებამოსილებების ამგვარი უცნაურად უნიკალური ფორმულირება მართლაც ოქროს ასოებით უნდა ჩაიწეროს კურიოზული სამართლებრივი ნორმების მსოფლიო ისტორიაში;

ასევე გასაოცარია პროექტის 122–ე მუხლის მე–5 პუნქტი, რომელიც მუნიციპალიტეტების რეგიონული გაერთიანების ადმინისტრაციის უფროსის შერჩევის ერთობ უცნაურ წესს გვთავაზობს: „ადმინისტრაციის დირექტორს კანდიდატურების საბჭოს სხდომაზე დასახელების უფლება აქვს საბჭოს სრული შემადგენლობის არანაკლებ 1/3-ს. საქართველოს მთავრობას დასანიშნად წარედგინება კენჭისყრის შედეგად უკეთესი შედეგის მქონე 2 კანდიდატი, რომელსაც ექნება არანაკლებ საბჭოს სიითი შემადგენლობის უმრავლესობის მხარდაჭერა. თუ საუკეთესო შედეგი ორზე მეტ კანდიდატს აქვს, ან პირველის შემდგომი შედეგი ერთზე მეტ კანდადატს გააჩნია მთავრობას ყველა კანდიდატი წარედგინება.“ სავსებით გაუგებარია, როგორ წარმოუდგენიათ ამ მართლაც უნიკალური პროექტის „კოდიფიკატორ“ ავტორებს, რომ ერთსა და იმავე დროს ორ ან შესაძლოა, მეტ კანდიდატსაც გააჩნდეს „საბჭოს სიითი შემადგენლობის არანაკლებ უმრავლესობის“ მხარდაჭერა?!

სამწუხაროდ, ასეთი კურიოზული ნორმების მაგალითების მოყვანა ძალზე მრავლად შეიძლება ამ პროექტიდან.

სავალალო დასკვნები

ამ ე.წ. კოდექსის პროექტზე დასკვნის სახით აუცილებლად უნდა აღინიშნოს:

1. პროექტი კონცეპტუალურად მცდარი, წინააღმდეგობრივი და არსებითად გაუმართავია; იგი არა მმართველობის სისტემის რეალურ დეცენტრალიზაციას, არამედ გაუაზრებლად, დაუსაბუთებლად და არარეალისტურად მცირე დროში ქვეყნის ტერიტორიულ დანაწევრებას ემსახურება, რამაც, დიდი ალბათობით, დღეს ავად თუ კარგად მოქმედი ადმინისტრაციული სისტემის შოკი შეიძლება გამოიწვიოს; ხოლო ამ შოკიდან გამოსვლას კი პროექტის ავტორები, როგორც ჩანს, ცენტრალიზებული წესით ადგილობრივი თვითმმართველობების მართვით აპირებენ; ასეთი მიდგომა თვალსაჩინოა და პროექტის მე–7 მუხლით დაკანონებულიც; ეს კი ისედაც სუსტი ადგილობრივი თვითმმართველობების მოსპობის უმოკლესი გზაა!

2. პროექტი მოქმედ კონსტიტუციას კატეგორიულად ეწინააღმდეგება, ვინაიდან კონსტიტუციის მე–2 მუხლის მე–3 პუნქტი ტერიტორიული სახელმწიფო მოწყობის გადასინჯვას ქვეყნის მთელს ტერიტორიაზე სახელმწიფოს იურისდიქციის სრულად აღდგენამდე ცალსახად კრძალავს. ამასთან, პროექტით ახალი ტერიტრიული ერთეულის – რეგიონის პრაქტიკულად შემოღება  ხორციელდება ბუნდოვანი სახელწოდებითა და ასევე სრულიად გაუმართლებელი, დამაბნეველი სტატუსით; თუ რეგიონი თვითმმართველი ერთეულია, იგი ადგილობრივი თვითმმართველობის ევროპული ქარტიისა და საქართველოს კონსტიტუციის მე–7 პრიმა თავით დადგენილი პრინციპების შესაბამისად უნდა მოეწყოს, რაც სავსებით გამორიცხულია პროექტით წარმოდგენილი ნორმების პირობებში: პროექტით რეგიონის ინსტიტუციური მოწყობა ადგილობრივი თვითმმართველობის ფუძემდებლურ პრინციპებს სრულად და არსებითად ეწინააღმდეგება: წარმომადგენლობითი ორგანო – საბჭო არა პირდაპირ, არამედ გაუგებარი პარტიულ–პრეფერენციული წესებით მუნიციპალური საკრებულოებიდან საფეხურებრივად ირჩევა, ხოლო ადმინისტრაციის ხელმძღვანელი კი პრაქტიკულად ინიშნება მთავრობის მიერ; აღარაფერს ვამბობთ იმ უნიკალურად კურიოზული ნორმის შესახებ, რომლის თანახმადაც რეგიონის შექმნა–გაუქმება, რაც კონსტიტუციური რეგულირების საგანია, პროექტით მთავრობის გამგებლობას განეკუთვნება;

3. პროექტი შედგენილია უაღესად არაკვალიფიციურად, სამართლებრივად გაუმართავია, მრავლად შეიცავს კურიოზულ ფორმულირებებს და თავიდან ბოლომდე არსებითად გადასამუშავებელია;

4. პროექტი არ პასუხობს ადგილობრივი თვითმმართველობის სისტემის განვითარების საჭიროებებს – მმართველობის სისტემის დეცენტრალიზაციის პროცესის გაღრმავების მიზნებს;  არ პასუხობს სახელმწიფო და ადგილობრივ უფლებამოსილებათა და რესურსების უკეთ გამიჯვნის, ადგილობრივი თვითმმართველობის უფლებამოსილებათა გაფართოების, უფლებამოსილებებსა და რესურსებს შორის თანაზომადობის უზრუნველყოფის,  ადგილობრივი თვითმმართველობის ინსტიტუციური  მოწყობის გაუმჯობესების ამოცანათა გადაწყვეტას; პროექტით არსებითად არ უმჯობსდება ადგილობრივ უფლებამოსილებათა და რესურსებთან დაკავშირებული პრობლემური საკითხების გადაწყვეტა, ხოლო შემოთავაზებული ინსტიტუციური მოწყობა, დღეს არსებულთან შედარებითაც რეგრესულია, უვარგისია და არა ადგილობრივი თვითმმართველობის განვითარების, მოქალაქეთა მონაწილეობისა და ჩართულობის, არამედ ერთპიროვნული მმართველობის მავნე პრაქტიკის განმტკიცებისკენაა მიმართული.

არა - ქვეყნის დაშლა–დაქუცმაცების კოდიფიკაციას!

თავის  დროზე, დღევანდელ „კოდიფიკატორ“ ავტორთა  დესტრუციულ ვაი–სტრატეგიას, რომელიც ტერიტორიული დაშლა–დანაწევრებისა და მმართველობის სისტემის მოშლის აშკარა საფრთხეს უქადის ქვეყანას, for.ge-ზე ოთხი ვრცელი წერილით გამოვეხმაურე; სამწუხაროდ, საქმის ინტერესებისათვის სრულიად უშედეგოდ. ერთადერთი, რაც მივიღე, ის იყო, რომ ავტორებმა პირად მტრობად აღითქვეს ჩემი „გამოხდომა“; არც დაფიქრებულან, თავი ოდნავადაც არ შეუწუხებით, პასუხის ღირსადაც არ ჩამთვალეს და ჯიუტად გააგრძელს თავიანთი „იდეების“ „საქმედ“ ქცევა;

ასევე, ე.წ. დეცენტრალიზციის სტრატეგიის მთავრობის მიერ „მოწონების“ შემდგომ, თანამოაზრეებთან ერთად, ჩვენი მოკრძალებული შესაძლებლობებით, ყოველმხრივ ვეცადეთ, რომ მმართველობის სისტემის რეფორმა და ამ რეფორმის უმთავრესი მიმართულებათაგანი – დეცენტრალიზაცია, ე.ი. ადგილობრივი თვითმმართველობის განვითარება, მისი შესაძლებლობების გაძლიერება, საზოგადოების ფართო ფენების მსჯელობის საგანი გამხდარიყო;

ამ მიზნით, ადგილობრივი თვითმმართველობის ეროვნული ასოციაციის თაოსნობით მთელი რიგი ღონისძიებები დაიგეგმა და ჩატარდა; მათ შორის – შეხვედრები მთელი საქართველოს მასშტაბით ადგილობრივ საზოგადოებებთან და თვითმმართველობების წარმომადგენლებთან; კიდევ ერთხელ სრულიად აშკარა გახდა, რაც ისედაც ზედაპირზეა: ქართველი საზოგადოება ადექვატურად აფასებს ადმინისტრაციული რეფორმის მიზნებსა და ამოცანებს; ხოლო ე.წ. „ტერიტორიული ოპტიმიზაციის“, სინამდვილეში – მუნიციპალიტეტების დაუსაბუთებლად დაშლისა და ქვეყნის „რეგიონალიზაციის“ „სტრატეგიული ამოცანები“, რისი გადაწყვეტაც ჩვენს ვაი–სტრატეგებს გადაუდებლად მიაჩნიათ და ხელაღებით, ყოველგვარი მკაფიო დასაბუთების და თანმიმდევრული გეგმის გარეშე აპირებენ, ხელოვნურად შექმნილი პრობლემების გარდა არაფრის მომტანია;

ამ საჯარო შეხვედრების მონაწილეებს ადგილობრივი თვითმმართველობის სისტემის განვითარების  მკაფიო ხედვა ჩამოგვიყალიბდა, რაც არა აბსტრაქტულ და დაუსაბუთებელ, არამედ ქვეყნის მმართველობის სისტემის რეალურ საჭიროებებს ეფუძნება: დეცენტრალიზაციის რეფორმა თვითმმართველობის გამგებლობის სფეროს არსებით გაფართოებას, თვითმმართველი ერთეულებისათვის მეტი რესურსების გადაცემას, მოქალაქეთა ფართო მონაწილეობას, ისეთი ინსტიტუციური მოწყობის, რაც ადგილობრივი ხელისუფლების მოქალაქეთა, ადგილობრივი საზოგადოების და არა ცენტრალური ხელისუფლების მიმართ ანგარიშვალდებულებას გაზრდის, საზოგადოებრივ მომსახურეობათა ხელმისაწვდომობისა და ეფექტიანობის ამაღლებას, მუნიციპალურ მოხელეთა მეტი კომპეტენტურობის უზრუნველყოფას უნდა ისახავდეს ძირითად გადასაწყვეტ ამოცანებად და  არავითა შემთხვევაში – ქვეყნის უსისტემო და გაუაზრებელ ტერიტორიულ  დანაწევრებას.

დეცენტრალიზაციის პროცესის გაღრმავება–განვითარების ამ ხედვამ, რაც ფართო განხილვებისა და პროფესიული ანალიზის შედეგად ჩამოყალიბდა, საბოლოოდ „ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ“ ორგანული კანონის ახალი რედაქციის პროექტის სახე მიიღო და აგვისტოში გამოქვეყნდა კიდეც ადგილობრივი თვითმმართველობის ეროვნული ასოციაციის ვებ–გვერდზე (იხ. Nala.ge).

საქმისთვის არც ამ კოლექტიურ ძალისხმევას არ მოჰყოლია რაიმე არსებითი შედეგი. სამწუხაროდ, ვერაფრით მივაღწიეთ, რომ სამინისტროში მოკალათებულ ადამიანთა ვიწრო ჯგუფი რეფორმის მომზადების პროცესის გახსნილობის, ფართო დისკუსიების აუცილებლობაში დაგვერწმუნებინა;

უარესიც: სამინისტროს მესვეურებმა დამალეს და ფართო საზოგადოებისათვის დღემდე ხელმიუწვდომელია მათი ე.წ. „დეცენტრალიზაციის სტრატეგიის“ ევროპული შეფასება. ეს შეფასება მომზადდა ევროსაბჭოს დემოკრატიული მმართველობის დირექტორატის და დემოკრატიის გენერალური დირექტორატის მიერ, სტრასბურგის უნივერსიტეტის პროფესორ, ადგილობრივი თვითმმართველობის აღიარებულ ექსპერტ რობერტ ჰერცოგთან თანამშრომლობით. აღნიშნულ შეფასებაში პირდაპირაა ნათქვამი, რომ სტრატეგია „წარმოშობს ორ ალტერნატივას: მისი მიღწევა შეუძლებელია მსგავსი მცირე ინტერვალებით, კანონის მიღება ხდება  დაჩქარებული წესით, არასაკმარისი კონსულტაციებით, პოლიტიკური დებატებით, კვლევებითა და შეფასებებით“.

მიუხედავად ამ საყურადღებო შეფასებისა, სამინისტროს მესვეურები „ძაღლი ყეფს, ქარავინი მიდის“ პრინციპით, სრულიად იზოლირებულად, თავიანთი აკვიატებული  იდეების ტყვეობაში აგრძელებდნენ „მუშაობას“და აკი ეს ე.წ. კოდექსის საშიში და მავნე პროექტიც ყოველგვარი „კონსულტაციების, დებატების, კვლევებისა და შეფასებების“ გარეშე გამოაცხვეს;

იმედს ვიტოვებთ, რომ ახლა მაინც, მთავრობის სხდომაზე არსებით განხილვამდე და მით უმეტეს, პარლამენტში ინიცირებამდე გამოიტანენ ამ პროექტს საზოგადოების ფართო სამსჯავროზე და მას თავსმოხვეულ კანონად არ გვიქცევენ. არადა, ასეთი საფრთხე თუ მათ მოქმედებას გავითვალისწინებთ, უდავოდ არსებობს.

ერთადერთი იარაღი, რომ ადამიანთა ვიწრო ჯგუფის საშიში იდეები მთელს საზოგადოებას თავს ვერ მოახვიონ, მხოლოდ საზოგადოების აქტივობაა. ამიტომაც ყველას მოგიწოდებთ: ხმა ავიმაღლოთ და ერთობლივი ძალისხმევით არ დაუშვათ საქართველოს დაშლა–დანაწევრების კოდიფიკაცია!